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4. Directrices para la planificación de los parques nacionales

La planificación de los parques nacionales es un proceso previo al desarrollo de las actuaciones y vinculante para la gestión que, con carácter reglado y apoyada en un esquema ordenado en fases consecutivas, determina las acciones a realizar mediante un conjunto de planes de diverso alcance y contenido.

Todos los instrumentos de planificación deberán responder a unos criterios básicos comunes y serán elaborados conforme a un procedimiento común.

1. Instrumentos de planificación de los parques nacionales:

Los instrumentos de planificación de los parques nacionales son los planes rectores de uso y gestión, y los planes sectoriales. A su vez, éstos se articularán en programas y proyectos. Su ejecución se reflejará en las previsiones de los planes anuales de trabajos e inversiones.

Los planes de ordenación de los recursos naturales tendrán igualmente la consideración de instrumentos de planificación de los parques nacionales, de acuerdo con el artículo 15.2 de la ley 4/1989. Conforme al artículo 22, bis 2, de la Ley 4/1989, las determinaciones del presente Plan Director tendrán carácter de directrices a los efectos del artículo 8.1 de la Ley 4/1989.

2. Criterios básicos para la planificación de los parques nacionales:

La planificación en la red de parques nacionales se guiará por los siguientes criterios:

a) Asegurar la transparencia y la participación pública adecuadas durante el proceso.

b) Utilizar la mejor información y el mejor conocimiento disponibles.

c) Adoptar las decisiones a partir de diferentes alternativas adecuadamente evaluadas.

d) Ajustar el contenido del plan a la capacidad de ejecución durante su período de vigencia.

3. La zonificación de los parques nacionales:

La zonificación es la organización del territorio de un parque nacional en función del valor de sus recursos y de su capacidad de acogida para los distintos usos, con el fin de minimizar los impactos negativos y de asegurar un uso del espacio compatible con la conservación de sus recursos naturales.

Para los parques nacionales se establecen las zonas siguientes, ordenadas de mayor a menor grado de protección:

a) Zona de reserva.

b) Zona de uso restringido.

c) Zona de uso moderado.

d) Zona de uso especial.

e) Zona de asentamientos tradicionales, sólo en los casos en que así se requiera.

Las características de éstas son las que a continuación se relacionan.

1.ª Zona de reserva:

Constituida por aquellas áreas, contiguas o dispersas, que requieren el máximo grado de protección o en las que por determinadas razones no se puede autorizar ningún tipo de uso público. Cumplen, al menos, alguna de las siguientes características: a) contener valores naturales de primera magnitud de acuerdo a su rareza, fragilidad, biodiversidad e interés científico; b) englobar procesos de regeneración o de estudio de recursos naturales, o, c), calificarse como peligrosas para el uso público.

Su gestión puede variar desde la abstención hasta el manejo activo. En ellas se garantizará una absoluta protección de sus valores naturales. Se evitará la influencia humana y podrán proporcionar oportunidades para el estudio científico. Estarán cerradas al uso público. Se prohíbe el acceso, salvo con fines científicos o de gestión del medio.

Las recolecciones de material biológico, mineral o cultural que por necesidades científicas sea preciso llevar a cabo deberán estar clara e inequívocamente argumentadas en los protocolos de investigación y ser expresamente autorizados por la administración del parque. No se podrá autorizar recolección de material que no sea con finalidades científicas o de gestión. Queda expresamente prohibido todo tipo de aprovechamientos.

Únicamente se podrán autorizar instalaciones de carácter científico o para la gestión del medio, y siempre que resulten imprescindibles, y han de ser mínimas y nunca permanentes. No se permitirá la apertura de nuevas pistas ni caminos.

2.ª Zona de uso restringido:

Constituida por áreas que presentan un elevado grado de naturalidad y que pueden soportar un cierto nivel de uso público. Aunque hayan podido sufrir un cierto grado de intervención humana, mantienen sus valores naturales en buen estado o se encuentran en fase de regeneración.

Su finalidad es la de garantizar la conservación íntegra de los recursos y valores que encierran, al tiempo que proporcionar una oportunidad para el contacto íntimo entre el hombre y la naturaleza. En ellas, el acceso público peatonal es libre a los senderos, la circulación está prohibida o regulada por el resto del territorio y el acceso motorizado se restringe exclusivamente a finalidades de gestión.

La instalación de señales, barreras, instrumentos y artefactos se limitará a aquellas que obedezcan al control, orientación o seguridad de los visitantes, o a estudios científicos y actividades de manejo. No se construirán edificios ni instalaciones permanentes. Se podrán construir senderos rústicos acondicionados para el tránsito a pie o para semovientes pero no se permitirá la construcción de carreteras o caminos para vehículos.

En caso de existir en la zona aprovechamientos tradicionales autorizados éstos deberán ser compatibles con la finalidad de la zona.

3.ª Zona de uso moderado:

Constituida por áreas dominadas por un ambiente natural con mayor capacidad para acoger visitantes que en los casos anteriores. Incluye también las áreas transformadas por la actividad agraria que albergan recursos definidos como valores del parque.

En ellas se integra la conservación y el uso público. Se puede autorizar, en los casos en que lo permita el régimen jurídico del parque y en las condiciones adecuadas, la práctica de usos agropecuarios y aprovechamientos tradicionales.

El acceso público es libre, aunque se prohíbe el tránsito de vehículos motorizados y artefactos mecánicos fuera de las carreteras y pistas abiertas al público.

Se permitirá exclusivamente la construcción de servicios para el uso público, áreas recreativas, aparcamientos, zonas de acampada, bancos, elementos interpretativos y otras instalaciones menores destinadas al uso público o a albergar instrumentación científica o de manejo del medio. Asimismo, se podrán autorizar trabajos de mantenimiento o de adecuación de las instalaciones existentes ligadas a los aprovechamientos tradicionales. Las construcciones e instalaciones deberán guardar el máximo respeto al entorno y utilizarán materiales y tipologías tradicionales. Se procurará su integración en el paisaje.

Con carácter restrictivo y excepcional, se podrá autorizar la construcción de pistas o caminos. Deberán estar ligadas al uso público, al manejo del medio o a los aprovechamientos tradicionales. Se adaptarán al terreno minimizando impactos, y no recibirán tratamiento superficial ni con asfalto ni con hormigón.

4.ª Zona de uso especial:

Constituida por áreas de reducida extensión en las que se ubican las construcciones e instalaciones mayores cuya localización en el interior del parque se considera necesaria. También alberga, con criterios de mínimo impacto y de concentración de servicios, las instalaciones que sea necesario establecer para el uso público y para las actividades de gestión y administración. Incluye también las instalaciones preexistentes que sea necesario mantener, así como aquellas otras que vayan a albergar servicios de interés general conformes con la finalidad del parque.

En ellas, el acceso público es libre. Además de la tramitación urbanística ordinaria, las obras y construcciones a realizar deberán adaptarse a la normativa establecida en el propio plan rector de uso y gestión y a las especificaciones técnicas que en materia de protección del paisaje y de los valores naturales pudiesen dictarse en desarrollo del mismo. En general, y salvo excepciones debidamente justificadas, las construcciones e instalaciones autorizadas deberán guardar el máximo respeto al entorno, procurarán la utilización de materiales y tipologías tradicionales y minimizarán su impacto, primando su integración en el paisaje.

5.ª Zona de asentamientos tradicionales:

Las cuatro zonas anteriormente definidas cubren la diversidad de usos y necesidades previsibles en los parques nacionales. No obstante, ante la circunstancia excepcional de que dentro de un parque nacional exista algún núcleo urbano, y al objeto de garantizar a sus habitantes el ejercicio de sus derechos básicos y de permitir un desarrollo armónico de éste dentro del parque nacional, se podrá establecer una zona de asentamientos tradicionales que incluya aquellos núcleos y las áreas habitadas por población no dispersa, incluyendo sus zonas de servicios y áreas de cultivo aledañas.

En estas zonas, la finalidad es compatibilizar los objetivos del parque con un desarrollo urbano razonable y controlado y con la pervivencia de un estilo de vida tradicional. Acogerá la infraestructura relacionada con la vida urbana dentro del parque, dándole un tratamiento unitario.

4. Contenido del plan rector de uso y gestión:

El contenido de los planes rectores de uso y gestión se organizará en las tres partes que se señalan en el siguiente esquema:

a) Una primera parte de definición de objetivos y criterios centrada en los siguientes apartados:

1.º Objetivos del parque nacional.

2.º Objetivos del plan rector de uso y gestión.

3.º Criterios de gestión.

b) Una segunda parte jurídico-normativa y de regulación de actividades, con los siguientes apartados:

1.º Zonificación.

2.º Normativa de protección.

3.º Identificación de actividades incompatibles con los fines del parque.

4.º Régimen de usos y aprovechamientos.

5.º Relación con otros instrumentos normativos y de planificación.

c) Una tercera parte de programación de actividades a desarrollar por la administración del parque nacional, con los siguientes apartados:

1.º En materia de conservación.

2.º En materia de uso público y visitas.

3.º En materia de investigación.

4.º En materia de seguimiento.

5.º En materia de relaciones con el entorno y difusión.

6.º En materia de desarrollo de planes sectoriales.

7.º Estimación económica de las inversiones correspondientes.

5. El proceso de elaboración de los planes rectores de uso y gestión:

Decidida por parte de la Comisión Mixta de Gestión de un parque nacional la elaboración o revisión de un plan rector de uso y gestión y determinado el equipo encargado de redactar el proyecto del plan, se inicia el proceso de planificación. Éste se ajustará al procedimiento establecido a continuación, tanto en su elaboración, que consta de cuatro fases, como en su tramitación posterior.

A) Elaboración del proyecto del plan:

a) Fase primera: análisis documental y diagnóstico. Esta fase tiene como objeto la realización de una evaluación detallada del estado del parque. Su elaboración corresponde a la administración del parque y es el punto de partida para el trabajo del equipo redactor.

Incluye una revisión detallada de la información existente en la que se incluirán también las principales carencias de cara a su futura consideración. En caso de una revisión se examinará también el grado de ejecución del plan en vigor. También se evaluará la validez y eficacia de la normativa de aplicación. Como resumen se redactará un documento de información bibliográfica y cartográfica.

Igualmente se elaborará la relación de entidades y personas interesadas en el proceso. Incluirá, al menos, a las Administraciones públicas implicadas, instituciones científicas, organizaciones no gubernamentales, propietarios, empresas y otras entidades que tengan intereses en el parque nacional. Podrá incorporarse también a personas que expresen interés aun no perteneciendo a los grupos anteriores.

Finalmente se elaborará un documento de diagnóstico de gestión cuya finalidad es reflejar las características sustanciales del parque e identificar los problemas existentes. No propone decisiones ni recomienda soluciones. Contendrá una descripción completa y sintética del parque que incluirá su finalidad, marco jurídico y administrativo, principales recursos naturales y culturales, aprovechamientos, uso público, régimen de propiedad y uso del suelo, infraestructuras e instalaciones, y entorno social. El documento concluirá con una selección de las principales cuestiones sustanciales que debiera acometer el plan. Éstas, en caso necesario, podrán ser revisadas durante la elaboración del mismo.

La documentación elaborada en esta primera fase podrá ser objeto de informe por el patronato del parque antes de ser trasladada al equipo redactor.

b) Fase segunda: definición de los objetivos. Tiene por finalidad fijar, por parte del equipo redactor, los objetivos del plan a partir de la documentación elaborada en la fase anterior y en particular a partir de la relación de cuestiones sustanciales del documento de diagnóstico de gestión. Para su formulación habrá de tenerse en cuenta que:

1.º Han de reflejar la situación a alcanzar durante la vigencia del plan.

2.º Pueden ser objeto de revisión durante el proceso de elaboración del plan.

3.º Es un listado de fines, no de medios. No avanzan soluciones.

4.º Incorporan la participación pública en su determinación.

5.º Reflejan con claridad las limitaciones que la protección de los recursos conlleve.

6.º Toman en consideración la capacidad de gestión del parque.

c) Fase tercera: establecimiento y selección de soluciones. Tiene por objeto establecer y seleccionar las acciones adecuadas para abordar las cuestiones sustanciales. Éstas quedarán enmarcadas en el ámbito de alcance del plan, por lo que no cabe considerar aquellas de alcance superior al mismo. En caso de que se entienda adecuado proponer acciones de dicha índole deberá utilizarse el cauce adecuado para cada caso.

Para cada una de las cuestiones sustanciales se estudiarán diferentes soluciones. También se solicitará a los interesados en el proceso que propongan soluciones. Ha de prestarse especial atención a que las soluciones sean pragmáticas y con una razonable relación coste-beneficio.

Finalmente, las soluciones consideradas y aportadas se agruparán en, al menos, las tres opciones siguientes, de las que se analizará su incidencia en el medio ambiente, se evaluará su coste económico y se estudiará su viabilidad institucional y social:

1.ª Opción de no intervención. Analiza la situación a la que se llegaría durante el período de vigencia del plan en caso de que las cosas siguiesen su curso actual y no se emprendiesen nuevas acciones.

2.ª Opción de intervención limitada. Recoge la acción requerida para proporcionar, de acuerdo con las finalidades del parque, una capacidad básica de protección de sus recursos, de acogida de visitantes, de gestión del espacio y, en su caso, de mantenimiento de las instalaciones y de los servicios ya existentes.

3.ª Opción de intervención sustantiva. Incluye las acciones necesarias para desarrollar ampliamente los objetivos del parque en materia de conservación de recursos y uso público.

Como resumen de lo anterior se elaborará un documento de opciones evaluadas, sintético y de fácil comprensión, con los elementos básicos para orientar la toma de decisiones, que contendrá:

1.º Una descripción de cada cuestión sustancial.

2.º Una enumeración de las opciones propuestas para cada cuestión sustancial, con indicación de sus ventajas e inconvenientes.

3.º Una indicación valorada para cada opción de su incidencia ambiental, su coste económico y su viabilidad.

El documento se pondrá en conocimiento de los interesados en el proceso, a efectos de que puedan pronunciarse sobre la opción adecuada. Teniendo en cuenta las opiniones recogidas durante esta consulta, se seleccionará una opción para cada una de las cuestiones enunciadas.

En casos de urgencia apreciados por la Comisión Mixta de Gestión, y debidamente justificados, podrán unificarse las fases segunda y tercera del proceso con la elaboración directa por parte del equipo redactor del documento de opciones evaluadas. Este documento sería, en este caso, el que se someterá directamente a consulta pública.

d) Fase cuarta: redacción del proyecto del plan. A partir de las opciones seleccionadas, y de acuerdo con el contenido establecido en el apartado 4.4, el equipo redactor, conforme a las determinaciones de la Comisión Mixta de Gestión, procede a la redacción del proyecto de plan.

B) Tramitación del proyecto del plan:

Elaborado el proyecto de plan por la Comisión Mixta de Gestión del parque nacional, y conocido por su Patronato, se someterá a un período de información pública de al menos un mes. Durante el mismo se desarrollará un esfuerzo informativo y divulgador de su contenido.

Igualmente, se remitirá a la Administración competente en materia urbanística a efectos de que en un plazo no superior a sesenta días emita su preceptivo informe. En ausencia de dicho informe se entenderá el silencio como positivo.

Si como resultado del proceso la Comisión Mixta de Gestión decidiese introducir modificaciones que afectasen significativamente a las soluciones elegidas, incluso si se incorporasen opciones no previstas inicialmente, se deberá proceder a una nueva consulta pública.

Como resultado de las consultas realizadas, la Comisión Mixta de Gestión introducirá las modificaciones oportunas y elevará el proyecto del plan al Patronato del parque para su informe preceptivo.

Una vez informado por el Patronato, éste se remitirá al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma donde se ubique el parque o, en caso de parques ubicados en el territorio de más de una Comunidad Autónoma, al Gobierno, para su aprobación definitiva por Decreto o Real Decreto.

6. Elaboración de los planes sectoriales:

Los planes sectoriales constituyen un escalón más detallado en el proceso de planificación y están subordinados en su contenido al plan rector de uso y gestión. Su elaboración debe respetar los principios antes señalados y contar con una participación pública adecuada. No obstante, su diferente naturaleza, contenido, alcance, y período de vigencia con respecto a un plan rector, puede justificar un diferente procedimiento de elaboración.

El contenido de los planes sectoriales se adaptará, en términos generales, al esquema general establecido para los planes rectores de uso y gestión. El Organismo autónomo Parques Nacionales establecerá, previo informe del Consejo de la Red, las medidas adecuadas de armonización del proceso de elaboración de planes sectoriales.

7. Otras cuestiones adicionales relacionadas con la planificación de parques nacionales:

Para la redacción de los instrumentos de planificación se constituirán equipos multidisciplinares que, en el caso de los planes rectores de uso y gestión se limitarán a un máximo de seis miembros e incluirán, al menos, representantes de la Comunidad o Comunidades Autónomas en que se ubique el parque, del propio parque, y del Organismo autónomo Parques Nacionales. La incorporación al equipo se realizará por nombramiento de la institución a la que representan previa invitación de la Comisión Mixta. Se podrá invitar a participar, en todas o en parte de las sesiones de trabajo, a otras personas que se juzgue adecuado por el equipo de planificación en razón de su conocimiento sobre las cuestiones que se discutan.

Para la elaboración de los planes sectoriales, las Comisiones Mixtas de Gestión adaptarán la composición de los equipos según las necesidades de cada caso.

En la elaboración de los instrumentos de planificación el Organismo autónomo Parques Nacionales ejercerá las funciones de secretaría y proveerá de los medios precisos para el funcionamiento de los equipos planificadores.

Al objeto de asegurar la aplicación armónica del proceso de planificación en toda la red, el Organismo autónomo Parques Nacionales podrá establecer, previo informe del Consejo de la Red, las medidas necesarias para garantizar dicha homogeneidad.