PREÁMBULO

PREÁMBULO

I. Antecedentes

Con la promulgación de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, se crearon en España las bases jurídicas suficientes para emprender la reforma y modernización de la contabilidad pública.

La aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública se realizó por Orden del Ministerio de Hacienda de 14 de octubre de 1981, al que se dio su redacción definitiva por Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 11 de noviembre de 1983.

Este primer Plan General de Contabilidad Pública constituyó la base para iniciar el proceso de normalización y modernización de la contabilidad pública en nuestro país.

A partir de 1983 los primeros trabajos para la reforma de la contabilidad pública se concentraron en el ámbito de la Administración General del Estado, desarrollándose los mismos a través de las actividades encaminadas a la implantación de un Sistema de Información Contable para la Administración del Estado (SICOP) y de las actividades encaminadas a la elaboración de normas contables. Por lo que respecta al SICOP, dicho sistema fue desarrollado durante los años 1984 y 1985, produciéndose su implantación y aplicación en la práctica a partir de principios del ejercicio de 1986. Con el diseño de un nuevo Sistema de Información Contable, surgió la necesidad de elaborar y publicar todo un conjunto de normas de diverso rango, de forma que dicha reforma quedase suficientemente amparada jurídicamente.

En primer lugar, cabe destacar el Real Decreto 324/1986, de 10 de febrero, por el que se implantó en la Administración General del Estado un nuevo Sistema de Información Contable con soporte informático haciendo uso de los avances tecnológicos disponibles en esas fechas.

Con posterioridad se fueron elaborando toda una serie de Instrucciones de Contabilidad aprobadas mediante Ordenes del Ministro de Economía y Hacienda, en las que se incluían adaptaciones del Plan General de Contabilidad Pública a las distintas oficinas contables de la Administración General del Estado.

Asimismo, es preciso resaltar, entre otras normas contables, la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1986, por la que se regula la operatoria y tramitación a seguir en la ejecución del Presupuesto de Gastos del Estado, y las diferentes Resoluciones aprobadas por la Intervención General de la Administración del Estado en materia de contabilidad, haciendo uso de las competencias conferidas por la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, como centro directivo de la contabilidad pública.

Desde la implantación del Sistema de Información Contable por el Real Decreto 324/1986 y la aprobación de las Instrucciones de contabilidad mencionadas, se han efectuado desarrollos normativos y se han desarrollado líneas de trabajo tendentes a la mejora y perfeccionamiento de la contabilidad pública.

La integración de España en la CEE (hoy Unión Europea) obligó a la armonización de nuestra legislación mercantil privada a la normativa comunitaria, aprobándose la Ley de Reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil a la Directiva de la CEE, el Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, el Reglamento del Registro Mercantil, y en el año 1990 el Plan General de Contabilidad para la empresa.

En el entorno de la Contabilidad Pública, por Resolución de 28 de Diciembre de 1990 de la Secretaría de Estado de Hacienda, se constituyó la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas. Fruto del trabajo de esta Comisión fue la elaboración y publicación de ocho Documentos de Principios Contables Públicos que constituyeron lo que se denominó el marco conceptual de la Contabilidad Pública y la base para orientar las normas contables aplicables a nuestras Administraciones Públicas.

Con posterioridad, los cambios introducidos en el ámbito contable empresarial, junto a las modificaciones introducidas en el Plan Contable Público de 1983 y la elaboración del mencionado marco conceptual de la contabilidad pública, derivaron en la necesidad de acometer una nueva reforma del Plan General de Contabilidad Pública.

Así, en virtud de las competencias atribuidas por el artículo 125 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de mayo de 1994, se aprobó el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP’94), que ha sido aplicado por el sector público estatal desde el 1 de enero de 1995 hasta la entrada en vigor el 1 de enero de 2011 del nuevo Plan General de Contabilidad Pública, aprobado mediante Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril.

Como consecuencia de la aprobación del PGCP’94 y de la implantación de una nueva versión del SIC a partir del 1 de enero de 1996, fue necesario modificar la normativa de desarrollo contable de la Administración General del Estado, lo que se llevó a efecto mediante las siguientes Órdenes ministeriales:

a) Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado.

b) Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración General del Estado.

c) Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprobaron los Documentos Contables a utilizar por la Administración General del Estado.

Por lo que afecta al Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado, el referido Real Decreto 324/1986, implantó un sistema que se basaba en una descentralización de las funciones de gestión contable en cada una de las oficinas contables y la aplicación de un modelo contable descentralizado.

Con posterioridad, en el año 1996 se implantó una nueva versión del Sistema de Información Contable (SIC’2) que, además de conllevar una importante actualización tecnológica, incorporó nuevas funcionalidades sobre la versión inicial.

Continuando con las líneas de trabajo tendentes a la mejora y perfeccionamiento del Sistema de Información Contable, se planteó la necesidad de proceder a la centralización de las bases de datos de dicho Sistema en la Intervención General de la Administración del Estado.

Para dar cobertura jurídica a dicha centralización, fue necesario promulgar el Real Decreto 578/2001 de 1 de junio, por el que se regulan los principios generales del Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado, que derogó al Real Decreto 324/1986.

El Real Decreto 578/2001 incluye entre sus principios la orientación hacia un modelo contable centralizado de acuerdo con los criterios establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública y la simplificación de los procedimientos contable-administrativos a través del tratamiento de los datos y el archivo y conservación de la información por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

Como consecuencia de la promulgación de dicho Real Decreto, fue necesario efectuar una nueva revisión general de la normativa de desarrollo contable de la Administración General del Estado, para adecuar su contenido a los nuevos principios establecidos en el mismo.

Dicha revisión se realizó mediante la Orden HAC/1300/2002, de 23 de mayo, por la que se aprobó una nueva Instrucción de Contabilidad para la Administración General del Estado, hasta ahora vigente, y la Orden HAC/1299/2002, de 23 de mayo, por la que se modificaron la Instrucción de Operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado y la Orden Ministerial que aprueba los documentos contables a utilizar por la Administración General del Estado.

En la referida Instrucción de contabilidad se definió el modelo contable centralizado, en línea con lo establecido en el Real Decreto 578/2001, y se reguló una única Cuenta de la Administración General del Estado, frente a la regulación anterior en la que las cuentas anuales estaban constituidas por la Cuenta de la Administración General del Estado y por las cuentas parciales de los Departamentos Ministeriales, de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera y de las Delegaciones Provinciales de Economía y Hacienda.

Asimismo se reguló la formación y rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas por procedimientos informáticos y la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del «Resumen de la Cuenta de la Administración General del Estado», con el objeto de que todos los posibles destinatarios de la información contable puedan disponer de datos sobre la actividad desarrollada por la Administración General del Estado.

II. Razones para una nueva Instrucción de Contabilidad para la Administración General del Estado

La disposición final quinta de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, modificó en sus apartados seis y siete los artículos 122, «Principios contables públicos», y 128, «Contenido de las cuentas anuales de las entidades que deben aplicar los principios contables públicos», de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, incorporando dos nuevos estados al contenido de las cuentas anuales de las entidades que deben aplicar los principios contables públicos: el estado de cambios en el patrimonio neto y el estado de flujos de efectivo.

Como consecuencia de dicha modificación y de la aprobación de un nuevo Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) mediante Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, que debe ser aplicado por la Administración General del Estado a partir del 1 de enero de 2011, es necesario introducir modificaciones importantes en el contenido de la Cuenta de la Administración General del Estado, que se regula en la sección 2.ª del capítulo 2.º del Título IV de la Instrucción de Contabilidad hasta ahora vigente, aprobada por Orden HAC/1300/2002, de 23 de mayo.

Dichas modificaciones suponen la incorporación de los dos nuevos estados referidos, la ampliación de la información que se incluye en la Memoria, así como otros cambios en el Balance, en la Cuenta del resultado económico patrimonial y en el Estado de liquidación del presupuesto.

También se ha considerado oportuno que el contenido y la estructura de los ficheros informáticos comprensivos de la Cuenta de la Administración General del Estado se ajusten a las especificaciones publicadas por la Intervención General de la Administración del Estado en el portal de la Administración Presupuestaria en Internet, en lugar de figurar en la propia Instrucción.

Teniendo en cuenta que la Instrucción de Contabilidad hasta ahora vigente ya había sufrido numerosas modificaciones, así como el alcance de las que ahora es preciso realizar, se ha considerado necesario elaborar una nueva Instrucción, en lugar de modificar la hasta ahora vigente, tal y como aconsejan en estos casos las Directrices de técnica normativa.

III. Estructura y Contenido

La presente Instrucción de Contabilidad se estructura en cinco Títulos y dos anexos, dividiéndose a su vez el Título I y el Título V en Reglas, el Título II y el Título IV en Capítulos, Secciones y Reglas, y el Título III en Capítulos y Reglas.

El Título I, denominado «Principios Generales», recoge las reglas de tipo general aplicables a la contabilidad de la Administración General del Estado. Entre ellas, se pueden destacar las siguientes:

a) En la Regla 1 se define el ámbito de aplicación de esta norma, que es la Administración General del Estado a la que se refiere la letra a) del artículo 2.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

b) En la Regla 2 se regula que la contabilidad de la Administración General del Estado deberá ajustarse al PGCP, en los términos establecidos en la adaptación de dicho Plan a la Administración General de Estado, si bien el contenido y la elaboración de las cuentas anuales de la Administración General del Estado se ajustarán a lo regulado en el Título IV de esta Instrucción, con las adecuaciones en los modelos de las cuentas anuales previstas en dicha adaptación.

c) Además se regula la aplicación de un modelo contable centralizado, en línea con lo previsto en el Real Decreto 578/2001 de 1 de junio, por el que se regulan los principios generales del Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado.

d) De acuerdo con el principio de entidad contable recogido en la primera parte del PGCP, en la Regla 3 se establece que la Administración General del Estado constituye una entidad contable, y se definen las oficinas contables en línea con la organización contable definida en el Real Decreto 578/2001.

e) En la regla 4 se define el ejercicio contable que coincide con el año natural, al igual que en la anterior Instrucción de Contabilidad.

f) En la Regla 5 se definen los destinatarios de la información contable, estableciéndose como tales tanto a los órganos de control, como a los órganos responsables de la gestión y en general a entidades públicas y privadas, asociaciones y ciudadanos en general.

El Título II trata del modelo del Sistema de Información Contable de la Administración General del Estado, pudiéndose destacar los siguientes aspectos:

a) En la Regla 6 se establece que la contabilidad de la Administración General del Estado se configura como un sistema de registro, elaboración y comunicación de información sobre la actividad desarrollada por dicha entidad, de acuerdo con los principios recogidos en el Real Decreto 578/2001.

b) Se define el SIC como un conjunto integrado de subsistemas o áreas contables que deberá garantizar la concordancia, exactitud y automatismo de los registros que, para cada una de las operaciones contables, se deban producir en los subsistemas a los que la operación afecte, así como la coherencia entre los distintos niveles de información, tanto a nivel agregado como de detalle.

c) Se relacionan los fines del SIC, clasificados en fines de gestión, de control y fines de análisis y divulgación, de acuerdo con los criterios de ordenación recogidos en Real Decreto 578/2001.

d) En la Regla 9 se define el modelo contable centralizado, estableciendo como novedad, que la información y las operaciones a integrar en el SIC, cuya gestión es competencia de la Central Contable, se capturarán por las oficinas contables que se detallan en la regla 3, quedando contabilizadas en el registro centralizado del SIC. No obstante, la información contable también podrá obtenerse de forma descentralizada por las oficinas contables mencionadas. Además, las cuentas anuales obtenidas por la Central Contable, tendrán carácter unitario.

e) En la Regla 10 se describe la configuración informática del Sistema, incluyéndose las competencias en relación con el sistema informático en el Capítulo II de este Titulo II.

f) En el capítulo II se describen las funciones y competencias de la Intervención General de la Administración del Estado en materia de contabilidad y en relación con el soporte informático del Sistema, y se especifican de forma detallada las funciones y competencias de cada una de las oficinas contables, dando cumplimiento a lo dispuesto en la disposición final primera del Real Decreto 578/2001.

El Título III, denominado: «De los datos a incorporar al Sistema», recoge las reglas relativas a los justificantes de las operaciones que se registren en el sistema, así como aquellas que se refieren a la incorporación de datos al sistema y al archivo y conservación de los justificantes de las operaciones y de los soportes de las anotaciones contables. Se destaca la posibilidad de la utilización de soportes electrónicos, informáticos o telemáticos, y en el supuesto de que la incorporación de datos al sistema se efectúe por estos medios, la Intervención General de la Administración del Estado regulará el tipo de soportes admitidos y la estructura y contenido de la información.

El Título IV, denominado: «De la Información a obtener del Sistema», está dividido en tres capítulos, en los que se regula la información a obtener del Sistema y la garantía de la información contable, el contenido de la Cuenta de la Administración General del Estado, y la información contable a obtener durante el ejercicio, respectivamente, destacando las siguientes reglas:

a) En la regla 25 se distingue dos tipos de información a obtener del Sistema: por una parte, la necesaria para la formación de la Cuenta de la Administración General del Estado, y, por otra, la información demandada por los distintos órganos de gestión de la Administración General del Estado, la que legalmente se ha de publicar en el «Boletín Oficial del Estado», la que se ha de remitir al Congreso de los Diputados y al Senado, la información estadística, y cualquier otra información contable.

b) En la regla 26 se establece que respecto a la información facilitada a los distintos destinatarios, las oficinas contables únicamente responderán de la identidad entre la misma y la existente en las bases de datos del sistema.

c) El capítulo II, «Contenido de la Cuenta de la Administración General del Estado», está dividido en dos secciones.

En la primera, que comprende la regla 27, se delimita la Cuenta de la Administración General del Estado, estableciendo que mostrará la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, del resultado económico patrimonial y de la ejecución del Presupuesto de la Administración General del Estado, y estará a disposición de los distintos destinatarios de la información contable.

En la sección segunda, que comprende las reglas 28 a 32, se regula el contenido de la Cuenta de la Administración General del Estado.

Así, en la regla 28 se establece que dicha Cuenta comprende todas las operaciones presupuestarias, patrimoniales, y financieras llevadas a cabo durante el ejercicio, estructurándose en Balance, Cuenta del resultado económico-patrimonial, Estado de cambios en el patrimonio neto, Estado de flujos de efectivo, Estado de liquidación del Presupuesto y Memoria.

Asimismo establece que el contenido de la Cuenta y las normas para su elaboración se habrán de ajustar a lo previsto en la tercera parte del PGCP con las especialidades que se regulan en las Reglas siguientes de la sección (reglas 29 a 32) y con las adecuaciones previstas en la adaptación del PGCP a la Administración General del Estado.

d) En el capítulo III, «Otra información contable», se regula la restante información a obtener del sistema, delimitándose en la regla 33 que dicha información será: a) toda aquella información de carácter puntual o periódico que, para el adecuado ejercicio de sus funciones, sea demandada por los distintos órganos de gestión de la Administración General del Estado, b) la información para publicar en el «Boletín Oficial del Estado» prevista en el apartado 1 del artículo 136 de la Ley General Presupuestaria, c) la información para remitir al Congreso de los Diputados y al Senado a que se refiere el artículo 135 de la Ley General Presupuestaria, d) la información estadística que se establece en la Regla 38 de este Capítulo, y e) cualquier otra información que viniese impuesta por la normativa legalmente establecida; regulándose en las reglas 34 a 38 esta información.

El Título V, denominado: «De la formación y rendición de cuentas al Tribunal de Cuentas», regula el procedimiento de formación, rendición y posterior remisión al Tribunal de Cuentas de la Cuenta de la Administración General del Estado, así como su conservación y publicación, destacando los siguientes aspectos:

a) En el procedimiento de formación de la Cuenta de la Administración General del Estado, la regla 39 establece que a la finalización del ejercicio contable, la Central Contable generará los ficheros informáticos que contienen toda la información de la Cuenta de la Administración General del Estado. El contenido y estructura de dichos ficheros deberá ajustarse a las especificaciones publicadas por la Intervención General de la Administración del Estado en el portal de la Administración Presupuestaria en Internet (www.igae.pap.meh.es).

Además de los ficheros informáticos, formará también parte de la Cuenta un Resumen del contenido de la misma, que se obtendrá en papel por duplicado.

b) Por lo que respecta a la rendición de cuentas, la regla 40 establece que los titulares de los Departamentos Ministeriales rendirán anualmente cuentas de las operaciones realizadas en su respectivo ámbito ministerial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley General Presupuestaria. A estos efectos, cada Intervención Delegada remitirá al titular de su respectivo Departamento Ministerial un informe agregado de las operaciones realizadas en su propio ámbito junto con las diligencias correspondientes. Una vez firmada la diligencia de rendición de cuentas, se deberá remitir la documentación relativa a dicha rendición a la Intervención General de la Administración del Estado dentro de los cinco meses siguientes a la finalización del ejercicio económico.

c) En la Regla 41 se regula la tramitación de la Cuenta de la Administración General del Estado, estableciéndose que dentro de los siete meses siguientes a la finalización del ejercicio económico, la Intervención General de la Administración del Estado remitirá al Tribunal de Cuentas, a través de los medios o el soporte que convengan entre ambas partes, la siguiente información: los ficheros a los que se refiere el punto 2 de la Regla 39 (ficheros comprensivos de la Cuenta) y la documentación indicada en los puntos 3 y 4 de la Regla 39 (el Resumen de la Cuenta y la diligencia) y en los puntos 2, 3 y 4 de la regla 40 (los informes agregados y las diligencias).

Una copia o duplicado de los ficheros y documentos remitidos al Tribunal de Cuentas quedará en poder de la Intervención General de la Administración del Estado a efectos estadísticos y de obtención de la Cuenta General del Sector Público Administrativo, regulándose en la regla 42 la conservación de los mismos.

d) En la regla 43 se ha establecido la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del «Resumen de la Cuenta de la Administración General del Estado», al objeto de que todos los posibles destinatarios de la información contable puedan disponer de datos sobre la actividad desarrollada por la Administración General del Estado, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del artículo 136 de la Ley General Presupuestaria.

El anexo I a la Instrucción recoge los modelos de la documentación que configura el «Resumen de la Cuenta de la Administración General del Estado», que se regula en la regla 39.3 de la Instrucción adjunta.

El anexo II a la Instrucción recoge los modelos de la documentación que configura los Informes agregados de las operaciones realizadas en el ámbito de cada Departamento ministerial, que se regulan en la regla 40.2 de la Instrucción adjunta.

Por último indicar que con el fin de regular el procedimiento que se seguirá para la formación y rendición de cuentas en ejercicios en los que existan reorganizaciones administrativas, se ha incluido una disposición adicional en el texto de la Orden que aprueba esta Instrucción.