ANEXO 2

ANEXO 2 II
Metodología del cálculo de la sensibilidad cíclica del saldo presupuestario cíclico
1. Cálculo del saldo presupuestario cíclico del conjunto de las administraciones públicas
1. Cálculo El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisión fiscal en la sensibilidad cíclica UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un país a dos tipos de factores: el automático, derivado de las variaciones de la actividad económica, y el discrecional, derivado de la política fiscal del conjunto gobierno.
Recientemente, la Comisión Europea ha modificado la metodología de cálculo del saldo estructural para que su nuevo cómputo capte con mayor precisión el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observaría si la economía estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodología utilizada por los países de la UE, entre ellos España tal como figuraba en el anexo II de la Orden del Ministerio de Economía y Competitividad 2741/2012, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de “sensibilidad” de las Administraciones Públicas. finanzas públicas al ciclo económico, lo que equivalía a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodología revisada por la Comisión Europea implica sustituir el concepto de “sensibilidad” por el de “semi-elasticidad” en el cálculo del saldo presupuestario cíclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. Es decir, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una función y= f(x), será igual al cociente de variaciones porcentuales de y y x (%∆y/%∆x) por la semi-elasticidad que es igual a %∆y/%∆x, es decir, la variación porcentual de y por unidad de aumento de x.
Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cíclico y estructural, siguiendo la metodología de la Comisión Europea, primero se obtienen los componentes cíclicos obtiene la semi-elasticidad del conjunto de los ingresos y gastos. Los ingresos cíclicos vienen dados por:
Ingresos Cíclicos en el año t: ICt = Σ Tit εi GAPt [1] gastos públicos.
Donde Tit representa el porcentaje de peso en el PIB nominal La semi-elasticidad de cada uno los ingresos vendrá dada por la siguiente expresión:
siendo εR la semi-elasticidad de los ingresos impositivos (i) del año t; εi es y ηR la elasticidad del nivel de cada tipo ingresos que se obtiene como media ponderada de impuesto las elasticidades individuales respecto a la brecha de producción; y GAPt es la brecha de producción o output gap del año t en porcentaje del PIB potencial, que indica la fase cíclica de las cinco categorías de ingresos ηR,i (IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos) utilizando como peso de cada uno de esos ingresos su participación en el conjunto de los ingresos (Ri /R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que se encuentra la economía. influencia del ciclo económico sobre ellos no es significativa estadísticamente.
De igual modo, el componente cíclico La semi-elasticidad de los gastos viene dado por: (εG) será:
Gastos Cíclicos siendo ηGu la elasticidad de la única categoría de gasto sensible al ciclo económico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el año t: GCt = Σ Gjt εj GAPt [2]
Donde Git representa cada uno de los gastos corrientes primarios (j) peso del año t gasto en porcentaje del PIB; εi es desempleo en el gasto total, se convierte en la elasticidad del gasto agregado ηG.
Para obtener las semi-elasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de producción de cada tipo de gasto corriente primario; y GAPt es se les resta a las elasticidades la brecha de producción del año t unidad y se multiplica el resultado por las
respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB potencial. PIB.
El Una vez obtenidas las semi-elasticidades de ingresos (εR) y gastos (εG) la semielasticidad del saldo cíclico presupuestario se obtendrá por diferencia entre ingresos y gastos cíclicos: diferencia:
Saldo cíclico en el año t: BCt ε = ICt εR – GCt = (Σ Tit εi - Σ Gjt εi) GAPt εG [3]
Una vez obtenido el saldo cíclico, el saldo estructural se obtiene que multiplicada por diferencia con la brecha de producción (OG) como porcentaje del PIB potencial dará el saldo observado. cíclico en términos del PIB nominal:
Saldo estructural año t = Saldo observado año t – Saldo cíclico año t = ε * OG [4]
Si Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se divide obtendrá restando el saldo cíclico de la expresión [3] por la brecha de producción, se obtiene la llamada sensibilidad al ciclo económico de las finanzas de la administración pública correspondiente: del saldo observado:
Sensibilidad η Saldo ajustado del ciclo = (Σ Tit εi - Σ Gjt εj) Saldo observado – ε * OG [5]
Que multiplicada por la brecha de producción dará, de nuevo, el El paso al saldo cíclico.
Como la sensibilidad cíclica es un valor aceptablemente estable en el tiempo, mientras estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la estructura de diferencia entre ingresos y gastos no cambie significativamente, el valor de la sensibilidad estimado en un momento determinado servirá recurrentes, como un parámetro fijo para obtener con suficiente aproximación, multiplicándolo por la brecha pueden ser los derivados de producción un aumento de cada año, los impuestos para el saldo cíclico correspondiente. que simultáneamente se anuncia su reducción o gastos como los asociados a una reestructuración bancaria:
Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el cálculo del déficit estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea. Como parte de esa metodología, la Comisión Europea da facilita los parámetros para el cálculo de las siguientes elasticidades semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de ingresos producción. En el cuadro 1 aparecen dichos parámetros para el caso de España y gastos las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,48 que los servicios de la Comisión Europea calculan para la semi-elasticidad del conjunto saldo público español. Dichas operaciones se deducen de las Administraciones Públicas españolas: expresiones [1], [2] y [3].
Cuadro 1: Elasticidades 1. Parámetros de España para el cálculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción
Conceptos
·
(A)
·
(B)
·
(C)
·
(D)
·
(E)
·
(F)
·
Elasticidades ingresos y gastos públicos
Conceptos ·
Pesos (%) (1)
·
Elasticidades (A) × (B)
·
Semi-elasticidades Ingresos/PIB y Gastos/PIB (C) – 1
·
Pesos de Ingresos y Gastos totales (% PIB) (1)
·
Semi-elasticidades de ingresos, gastos y saldo
(D) × (E)
·
IRPF
·
1,92
·
Impuesto 19,55
·
0,38
·
·
·
·
Impuestos de Sociedades
·
1,15
·
8,38
·
0,10
·
·
·
·
Impuestos indirectos
·
1,00
·
28,91
·
0,29
·
·
·
·
Cotizaciones sociales
·
0,68
·
Total de impuestos y cotizaciones sociales 34,57
·
1,08 0,24
·
·
·
·
Ingresos no impositivos
·
0,00
·
8,59
·
0,00
·
·
·
·
Total de gastos corrientes primarios ingresos
·
–0,16 1,00
·
– Seguro 100,00
·
1,00
·
0,00
·
38,14
·
0,00
·
Gasto de desempleo
·
–3,30
·
– Resto de gastos primarios 4,89
·
–0,03 –0,16
·
–1,16
·
41,13
·
–0,48
·
Salgo presupuestario
·
·
·
·
·
·
0,48
·
(1) Media 2002-2011.
Fuentes: «New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance». European Commission. September 2005 Economic paper 478 y Ministerio de Economía y Competitividad.
Partiendo En el caso de estos valores y aplicando la expresión [5], España, la Comisión Europea obtiene un valor para la sensibilidad cíclica resultado de las finanzas públicas españolas una semielasticidad total de 0,43. Este valor 0,48 que es el la que viene utilizando se utilizará para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Administración española Comisión Europea no modifique el período para el cálculo de las ponderaciones en sus cálculos del saldo cíclico el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y estructural. gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, se actualizará este anexo.
2. Distribución del saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas españolas entre sus subsectores. subsectores
La Ley Orgánica 2/2012 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economía y Competitividad la elaboración de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cíclico de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores.
En este anexo se determina el procedimiento de cálculo del saldo cíclico de tres subsectores: la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. La Seguridad Social se integra en la Administración Central porque el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado. Así, las prestaciones por desempleo, único gasto considerado cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda. deuda del Estado.
Por motivos de simplicidad y transparencia, en En esta metodología se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisión Europea a los impuestos españoles, independientemente por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cíclico es independiente del subsector de la Administración Pública de que se trate. finalmente recibe los ingresos.
Los La metodología en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las administraciones públicas del apartado 1 del presente Anexo (expresiones [1] y [2]), es decir, se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos públicos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes más sensibles a la evolución cíclica de la economía, impuestos y cíclica: impuestos, cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo en la Administración Central, e impuestos en las Comunidades Autónomas y resto Corporaciones Locales. Para obtener las semi-elasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos corrientes primarios, respectivamente, así calculadas se distribuyen entre los subsectores les resta la unidad y el resultado se calculan sus multiplica por los pesos en el PIB nacional. El producto nacional de dichos pesos por las los correspondientes elasticidades dará las sensibilidades ingresos y gastos de cada tipo subsector, netos de ingreso o gasto. Con transferencias entre administraciones públicas.
Una vez calculada la suma semi-elasticidad presupuestaria de las sensibilidades cada subsector por diferencia de los componentes se obtienen las sensibilidades totales semi-elasticidades de los ingresos y gastos, cuya diferencia arrojará la sensibilidad cíclica de cada Administración, tal como resulta de aplicar la expresión [5].
Una vez calculada la sensibilidad, su producto por la brecha de producción dará la medida del saldo cíclico de cada subsector. subsector (expresión [4]). La brecha de producción que se utilizará en todos los casos será la calculada para la economía nacional en su conjunto.
3. Cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma y de las Corporaciones Locales. Locales
La Ley Orgánica 2/2013, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administración Pública incurra en déficit estructural lo que implica que el ejercicio metodológico de distribución del saldo cíclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Públicas no debe limitarse a la distribución de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de diseñar una metodología válida para todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado número de administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiación autonómica).
La aplicación concreta de la metodología descrita al caso de las Comunidades Autónomas consideradas individualmente suscita algunos interrogantes sobre el cálculo de las elasticidades de los impuestos de estas Administraciones Públicas y sobre la pertinencia de aplicar el ciclo económico nacional a cada una de las Comunidades Autónomas.
A este respecto, cabe señalar que la estimación de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autónomas, además de difícil por su corta e inestable evolución histórica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiación autonómica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentaría extraordinariamente la complejidad del cálculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisión. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de diferentes elasticidades para tomarlas en consideración. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones donde tengan un mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo los gastos por desempleo o el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico con mayores oscilaciones.
Por otra parte, un cierto número de Comunidades Autónomas recibe transferencias del Fondo de Garantía cuya evolución está vinculada a los llamados Ingresos Tributarios del Estado que incluyen la recaudación del Estado por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La elasticidad respecto a la brecha de producción de esta cesta de impuestos es de 1,4. 1,45.
Por lo que se refiere a las elasticidades del gasto, cabe señalar que el único gasto que se considera cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE es el de las prestaciones por desempleo. Como las Comunidades Autónomas no realizan tal tipo de gasto, la sensibilidad cíclica del gasto de estas administraciones es inferior a la que tiene el sector consolidado de la Administración Central y Seguridad Social.
En cuanto se refiere a la posible divergencia que pudiera existir entre el ciclo económico de cada una de las Comunidades Autónomas y el nacional, que exigiría una estimación separada para aquel, cabe señalar que la experiencia empírica disponible pone de manifiesto la existencia de un elevado grado de sincronía entre ambos ciclos y que, además, esta sincronía ha aumentado en los últimos años.
En definitiva, en el cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodología de cálculo de las sensibilidades semi-elasticidades cíclicas de cada Comunidad Autónoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cíclico, multiplicando dicha sensibilidad semi-elasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo más o menos prolongado de tiempo) por la brecha de producción que se calcule cada año.
Las sensibilidades semi-elasticidades cíclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autónomas se calcularán a partir de los datos de la ejecución presupuestaria de 2011. 2002 a 2011 en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarán, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiación autonómica. A estas transferencias se les atribuirá como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios del Estado. Estado, es decir, 1,45. A efectos del cálculo de la sensibilidad cíclica del País Vasco se tomarán en cuenta los ingresos recaudados por las Diputaciones Forales de Álava Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
El saldo cíclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calculará aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autónomas. A tal fin se utilizarán la brecha de producción nacional y las elasticidades e de ingresos y gastos del cuadro 1 de este anexo.