ANEXO 2

ANEXO II
Metodología del cálculo del saldo presupuestario cíclico
1. Sección 1.ª Cálculo del saldo presupuestario cíclico del conjunto de las administraciones públicas Administraciones Públicas
El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisión fiscal en la UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un país a dos tipos de factores: el automático, derivado de las variaciones de la actividad económica, y el discrecional, derivado de la política fiscal del gobierno.
Recientemente, la La Comisión Europea ha modificado modificó en 2013 la metodología de cálculo del saldo estructural para que su nuevo cómputo capte con mayor precisión el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observaría si la economía estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodología utilizada por los países de la UE, entre ellos España tal como figuraba en el anexo II de la Orden del Ministerio de Economía y Competitividad 2741/2012, ECC/2741/72, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de “sensibilidad” «sensibilidad» de las finanzas públicas al ciclo económico, lo que equivalía a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodología revisada por la Comisión Europea implica sustituir el concepto de “sensibilidad” «sensibilidad» por el de “semi-elasticidad” «semielasticidad» en el cálculo del saldo presupuestario cíclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. Es decir, En consecuencia, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una función y= f(x), será igual al cociente de variaciones porcentuales de y y de x (%∆y/%∆x) por (%∆y/%∆x), a la semi-elasticidad semielasticidad que es igual a %∆y/%∆x, es decir, %∆y/∆x, esto es, la variación porcentual de y por unidad de aumento de x.
Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cíclico y estructural, siguiendo la metodología de la Comisión Europea, primero se obtiene la semi-elasticidad del conjunto obtienen las semielasticidades de los ingresos y de los gastos públicos.
La semi-elasticidad semielasticidad de los ingresos vendrá dada por la siguiente expresión: expresión
siendo εR la semi-elasticidad semielasticidad de los ingresos y ηR la elasticidad del nivel de ingresos respecto del output gap o brecha de producción (OG), que a su vez se obtiene como media ponderada de las elasticidades individuales respecto a la brecha de producción de las cinco categorías de ingresos ηR,i (IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos) impositivos), utilizando como peso de cada uno de esos ingresos ellos su participación en el conjunto de los ingresos (Ri /R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que la influencia del ciclo económico sobre ellos no es significativa estadísticamente.
La semi-elasticidad semielasticidad de los gastos (εG) será:
siendo ηGu la elasticidad respecto a la brecha de producción de la única categoría de gasto sensible al ciclo económico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el peso del gasto en desempleo en el gasto total, se convierte en da lugar a la elasticidad del gasto agregado ηG. agregado.
Para obtener las semi-elasticidades semielasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de producción producción, se les resta a las elasticidades ηR y ηG la unidad y se multiplica el resultado multiplican por las
ratios de ingresos-PIB y de gastos-PIB , respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB.
Una vez obtenidas las semi-elasticidades semielasticidades de ingresos (εR) y gastos (εG) la semielasticidad semi-elasticidad del saldo presupuestario se obtendrá por diferencia:
ε = εR – - εG [3]
que multiplicada por la brecha de producción (OG) (OG, expresada como porcentaje del PIB potencial potencial) dará el saldo cíclico en términos del PIB nominal:
Saldo cíclico = ε * OG [4]
Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se obtendrá restando el saldo cíclico del saldo observado: observado, en porcentaje del PIB nominal:
Saldo ajustado del al ciclo = Saldo observado – - ε * OG [5]
El paso al saldo estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, como pueden ser los derivados de un aumento de los impuestos para el que simultáneamente se anuncia su reducción o gastos como los asociados a una reestructuración bancaria:
Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el cálculo del déficit saldo estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea. Como parte de esa metodología, la Comisión Europea facilita los parámetros para el cálculo de las semi-elasticidades semielasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción. En el cuadro 1 aparecen dichos parámetros para el caso las sensibilidades cíclicas de España los distintos ingresos y gastos estimadas por la Comisión Europea, y los pesos calculados con los datos más recientes de la Contabilidad Nacional en SEC 1995, que difieren ligeramente de los de la Comisión Europea. El cuadro 1 detalla también las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,48 0,54 que los servicios de la Comisión Europea calculan para la semi-elasticidad semielasticidad del saldo público español. Dichas operaciones se deducen de las expresiones [1], [2] y [3]. [3] tras redondear la semielasticidad obtenida al segundo decimal más próximo.
Cuadro 1. CUADRO 1
Parámetros de España para el cálculo de las semi-elasticidades semielasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción
Conceptos
·
(A)
·
(B)
·
(C)
·
(D)
·
(E)
·
(F)
·
Elasticidades ingresos
y gastos
·
Pesos (%) (1)
·
(A) × (B) x (B)/100
·
Semi-elasticidades Ingresos/PIB Semielasticidades respecto del PIB de ingresos/PIB
y Gastos/PIB gastos/PIB
(C) – - 1
·
Pesos de Ingresos
ingresos y Gastos
gastos totales
(% PIB) (1)
·
Semi-elasticidades Semielasticidades
de ingresos,
gastos y saldo
(D) × (E) x (E)/100
·
IRPF
·
1,92 1,84
·
19,55 18,65
·
0,38 0,288
·
·
·
·
Impuestos Impuesto de Sociedades
·
1,15 1,56
·
8,38 8,19
·
0,10 0,343
·
·
·
·
Impuestos indirectos
·
1,00
·
28,91 28,78
·
0,29 0,128
·
·
·
·
Cotizaciones sociales
·
0,68 0,72
·
34,57 34,42
·
0,24 0,248
·
·
·
·
Ingresos no impositivos
·
0,00
·
8,59 9,96
·
0,00
·
·
·
·
Total ingresos
·
1,00
·
100,00
·
1,00 1,007
·
0,00 0,007
·
38,14 38,18
·
0,00 0,003
·
Gasto de desempleo
·
–3,30 -5,83
·
4,89 5,03
·
–0,16 -0,293
·
–1,16 -1,293
·
41,13 41,18
·
–0,48 -0,533
·
Salgo Saldo presupuestario
·
·
·
·
·
·
0,48 0,54
·
(1) Media 2002-2011.
Fuentes: Economic paper papers 478 y 536 y Ministerio de Economía y Competitividad.
En el caso de España, la Comisión Europea obtiene un resultado de una semielasticidad semi-elasticidad total de 0,48 0,54, que es la que se utilizará para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Comisión Europea no modifique el período para el cálculo de las ponderaciones en el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, se actualizará volverá a actualizarse este anexo. anexo II.
2. Sección 2.ª Distribución del saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas españolas entre sus subsectores
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economía y Competitividad la elaboración de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cíclico de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores.
En este anexo esta sección se determina el procedimiento de cálculo del saldo cíclico de tres cuatro subsectores: la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), Central, las Comunidades Autónomas y Autónomas, las Corporaciones Locales. Locales y la Seguridad Social, así como del subsector formado por Administración Central y Seguridad Social. La Seguridad Social se integra en puede integrarse con la Administración Central porque el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado. Así, las prestaciones por desempleo, único gasto considerado cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda del Estado.
En esta metodología se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisión Europea a los impuestos españoles, por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cíclico es independiente del subsector de la Administración Pública que finalmente recibe los ingresos.
La metodología en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las administraciones públicas del apartado 1 Administraciones Públicas en la sección primera del presente Anexo anexo (expresiones [1] y [2]), es decir, de modo que se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes más sensibles a la evolución cíclica: impuestos, cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo en la Administración Central, e impuestos en sociales, transferencias asociadas al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. prestaciones por desempleo. Para obtener las semi-elasticidades, semielasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos así calculadas se les resta la unidad y el resultado se multiplica por los pesos en el PIB nacional de los correspondientes ingresos y gastos de cada subsector, netos de las demás transferencias entre administraciones públicas. Administraciones Públicas. La semielasticidad presupuestaria se obtendrá redondeando al segundo decimal más próximo la suma de las semielasticidades de ingresos y gastos calculada a cuatro decimales, para minimizar el riesgo de que el redondeo de la semielasticidad de algún ingreso o gasto pueda alterar el valor de la semielasticidad del subsector. Los resultados se redondearán al decimal más próximo de modo que si el quinto decimal o el tercero fueran 5, el cuarto o el segundo, respectivamente, se redondearán por exceso.
Las transferencias asociadas al sistema de financiación autonómica que se toman en consideración para el cálculo de la semielasticidad del subsector Estado y del subsector Comunidades Autónomas son las que tienen su evolución condicionada a alguno de los ingresos que se consideran cíclicos, esto es, los impuestos, directos o indirectos. En el período 2002-2008, las transferencias del Estado a las Comunidades Autónomas de régimen común asociadas al Fondo de Suficiencia estuvieron indiciadas a los ingresos tributarios del Estado, mientras que en el período 2009-2011 estuvieron indiciadas a los ingresos tributarios del Estado las transferencias asociadas a los Fondos de Garantía de Servicios Públicos, de Suficiencia y de Cooperación.
Los ingresos tributarios del Estado están constituidos por la recaudación estatal en el ejercicio, excluidos los recursos tributarios cedidos a las Comunidades Autónomas, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.
Estas transferencias que suponen un gasto para el Estado y un ingreso para el subsector Comunidades Autónomas, tienen una elasticidad de 1,42 resultado de redondear a dos decimales la elasticidad media ponderada de los impuestos que integran los ingresos tributarios del Estado utilizando como pesos el peso promedio del período 2002-2011 de la recaudación de cada impuesto en los ingresos tributarios del Estado y como elasticidades 1,84 para el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y 1 para todos los demás impuestos.
El importe a computar de estas transferencias asociadas al sistema de financiación autonómica es el que resulta de la liquidación anual del sistema de financiación, es decir, el rendimiento definitivo de los recursos que lo integran. La división de este importe por los ingresos o gastos anuales del subsector correspondiente y la posterior media de estos porcentajes permiten calcular el peso medio en el gasto del Estado y en los ingresos de las Comunidades Autónomas.
Para calcular la semielasticidad del agregado formado por Estado y Seguridad Social, el total de gastos e ingresos del agregado se obtiene sumando ingresos y gastos y deduciendo de los ingresos y gastos totales que resulten las transferencias y pagos por intereses entre Estado y Seguridad Social.
Una vez calculada la semi-elasticidad semielasticidad presupuestaria de cada subsector por diferencia de las semi-elasticidades semielasticidades de ingresos y gastos, su producto por la brecha de producción dará la medida del saldo cíclico de cada subsector (expresión [4]). La brecha de producción que se utilizará en todos los casos será la calculada para la economía nacional en su conjunto.
3. El saldo cíclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calculará aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autónomas. A tal fin se utilizarán la brecha de producción nacional y las elasticidades de ingresos y gastos del cuadro 1 de la sección primera y los pesos de ingresos y gastos que se derivan de las cifras de la Contabilidad Nacional.
Sección 3.ª Cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma y de las Corporaciones Locales
La Ley Orgánica 2/2013, 2/2012, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administración Pública incurra en déficit estructural lo que implica que el ejercicio metodológico de distribución del saldo cíclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Públicas no debe limitarse a la distribución de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de diseñar una metodología válida para todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado número de administraciones Administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiación autonómica).
La aplicación concreta de la metodología descrita al caso de las Comunidades Autónomas consideradas individualmente suscita algunos interrogantes sobre el plantea las cuestiones del cálculo de las elasticidades de los impuestos de estas Administraciones Públicas y sobre la pertinencia de aplicar el la aplicación del ciclo económico nacional a cada una de las Comunidades Autónomas. Comunidad Autónoma.
A este respecto, cabe señalar que la estimación de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autónomas, además de difícil por su corta e inestable evolución histórica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiación autonómica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentaría extraordinariamente la complejidad del cálculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisión. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de diferentes elasticidades para tomarlas en consideración. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada determinada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones Administraciones donde tengan un mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico con mayores oscilaciones.
Por otra parte, un cierto número Al pasar del nivel del conjunto de las Comunidades Autónomas recibe al de cada Comunidad Autónoma, se debe modificar la elasticidad asociada a las transferencias que las Comunidades Autónomas realizan al o reciben del Fondo de Garantía. En efecto, el Fondo de Garantía cuya evolución está vinculada se forma con las aportaciones de las Comunidades Autónomas de régimen común por el 75% de sus recursos tributarios cedidos en términos normativos a los llamados Ingresos Tributarios las Comunidades Autónomas y con la aportación de recursos adicionales del Estado Estado. De la comparación de la aportación de cada Comunidad Autónoma al Fondo de Garantía y su participación en ese Fondo de Garantía resulta un saldo que incluyen se traduce en una transferencia positiva o negativa para la recaudación Comunidad Autónoma.
Se ha calculado la elasticidad de estas transferencias durante los años 2009 a 2011, como la media ponderada de la elasticidad de todos los recursos que lo integran. Los pesos empleados son el peso medio en esos tres años en los recursos del Fondo de Garantía de las transferencias del Estado, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de los distintos impuestos indirectos. La elasticidad de las transferencias del Estado por es de 1,42; la del IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La de 1,84, y la de los impuestos indirectos, de 1. El resultado del cálculo de la elasticidad respecto de las transferencias asociadas al Fondo de Garantía es de 1,38 tras redondearla a dos decimales.
El importe de las transferencias a utilizar en el cálculo de las semielasticidades es la brecha transferencia del o al Fondo de producción Garantía que resulte cada año de esta cesta la liquidación anual del sistema de impuestos financiación. Cada año y para cada Comunidad Autónoma estas transferencias se integrarán, según proceda, en sus ingresos o gastos y se calculará el peso medio en los ingresos o en los gastos de cada Comunidad Autónoma para el período 2002-2011. Para las Comunidades Autónomas que unos años hayan sido receptoras de transferencias y otros años hayan transferido recursos al Fondo de Garantía se calculará por separado el peso de las transferencias en los ingresos o gastos anuales y posteriormente se calculará su peso medio tanto en ingresos como en gastos.
Se atribuye una elasticidad de 1,42 al resto de transferencias recibidas con cargo a los Fondos de Suficiencia y de Cooperación. El importe anual de estas transferencias a utilizar en el cálculo de su peso medio en los ingresos es el que resulte para cada año de 1,45. la liquidación anual del sistema de financiación.
Por lo que se refiere a las elasticidades del gasto, cabe señalar que el único gasto que se considera cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE es el de las prestaciones por desempleo. Como las Las Comunidades Autónomas no realizan tal tipo un pequeño porcentaje de este gasto, la sensibilidad cíclica pero no existen datos públicos que permitan distribuir este gasto entre Comunidades Autónomas. Provisionalmente y mientras no se disponga del desglose por Comunidad Autónoma, el gasto de estas administraciones es inferior a la que tiene realizado por el sector consolidado conjunto de la Administración Central y Seguridad Social. las Comunidades Autónomas se prorrateará entre ellas proporcionalmente al gasto realizado por cada Comunidad Autónoma en prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie (D62).
En cuanto lo que se refiere a la posible divergencia que pudiera existir entre el ciclo económico de cada una de las Comunidades Autónomas y el nacional, que exigiría una estimación separada para aquel, cabe señalar que la experiencia evidencia empírica disponible pone de manifiesto la existencia de un elevado grado de sincronía entre ambos ciclos y que, además, esta sincronía ha aumentado en los últimos años.
En definitiva, en el cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodología de cálculo de las semi-elasticidades cíclicas de cada Comunidad Autónoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cíclico, multiplicando dicha semi-elasticidad semielasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo más o menos prolongado de tiempo) por la brecha de producción que se calcule cada año.
Las semi-elasticidades semielasticidades cíclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autónomas se calcularán a partir de los datos de la ejecución presupuestaria de 2002 a 2011 preferentemente en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarán, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiación autonómica. A estas transferencias se les atribuirá como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios ingresos tributarios del Estado, es decir, 1,45. esto es, 1,42. A efectos del cálculo de la sensibilidad cíclica del País Vasco se tomarán también en cuenta los ingresos recaudados y los gastos realizados por las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
Sección 4.ª Fuentes de datos
El saldo cíclico del conjunto criterio de utilización de fuentes es dar prioridad a las Corporaciones Locales fuentes en Contabilidad Nacional y utilizar subsidiariamente otras fuentes. Por otra parte, los datos que se calculará aplicando utilizarán son los mismos procedimientos descritos estimados según el Sistema Europeo de Cuentas de 1995 tanto por razón de disponibilidad de los datos, como de consistencia pues la OCDE ha estimado las semielasticidades a partir de datos obtenidos según el Sistema Europeo de Cuentas 1995.
Los datos que se van a utilizar y sus fuentes son los siguientes:
– PIB nominal para España y para cada Comunidad Autónoma, en la Contabilidad Nacional base 2008 y en la Contabilidad Regional base 2008 que publica el Instituto Nacional de Estadística.
– Cuentas de los subsectores de las Administraciones Públicas en Contabilidad Nacional y transferencias entre subsectores, disponibles en los Cuadros contables 2000-2012 de la Contabilidad Nacional de España. Base 2008 que publica el Instituto Nacional de Estadística.
– Pagos de intereses entre subsectores y gasto en prestaciones por desempleo, disponibles en la base de datos de Eurostat en el Sistema Europeo de Cuentas 1995.
(Los pagos por transferencias e intereses entre subsectores son necesarios para consolidar Administración Central con Seguridad Social).
– Cuentas Regionales Anuales para los años 2002 a 2011 que publica la Intervención General de la Administración del Estado. Estas publicaciones de la Intervención General de la Administración del Estado ofrecen las cuentas de cada Comunidad Autónoma en Contabilidad Nacional.
Esta fuente se utiliza para calcular el total de ingresos y gastos de cada Comunidad Autónoma y de sus ingresos por cotizaciones sociales, y los rendimientos definitivos por impuestos indirectos, Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y, en su caso, Impuesto sobre Sociedades.
Las prestaciones de desempleo se prorratearán entre las Comunidades Autónomas. A tal fin Autónomas en función de su gasto en prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie (D62) que recogen las Cuentas Regionales Anuales.
En el caso de las transferencias asociadas a la financiación autonómica todos los años y de los ingresos por impuesto de la Renta de las Personas Físicas de 2011, las Cuentas Regionales no detallan su composición, por lo que es necesario recurrir a la fuente número cinco, siguiente.
– Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Los datos de las transferencias de todos los años del período se utilizarán encuentran disponibles en estos informes que ha publicado primero la brecha Dirección General de producción nacional Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las elasticidades Entidades Locales y posteriormente la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local. Esta información se utilizará también para obtener los rendimientos definitivos por IRPF de las Comunidades Autónomas en 2011 pues este dato no aparece desglosado en las Cuentas Regionales.
Finalmente, quedan pendientes dos grupos de datos, los del conjunto formado por el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales y los datos de ingresos por Impuesto de Sociedades de la Comunidad Foral de Navarra. Las fuentes para estos datos serían:
– Para los ingresos por Impuestos de Sociedades y por impuesto sobre la renta, las publicaciones «Haciendas Autonómicas en cifras» que ha publicado la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local para el período 2002 a 2011, disponible en la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
– Para el conjunto formado por el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, los datos del total de ingresos y gastos y de ingresos por impuestos indirectos son los datos de ejecución presupuestaria de la Comunidad Autónoma del cuadro 1 País Vasco consolidados por capítulos que publica el Instituto Vasco de este anexo. Estadística. Los datos de impuestos directos desglosados en Impuestos sobre la Renta y sobre Sociedades, no disponibles en esta fuente, se toman de la fuente anterior.