1

1. MARCO DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO 2014-2016: LA ESTRATEGIA EUROPA 2020, DIRECTRICES DE EMPLEO Y PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS

La profunda crisis económica y financiera internacional iniciada en 2007, ha tenido un efecto directo sobre los niveles de desempleo en todos los países de la UE-28, y especialmente en España. Así, mientras la tasa de desempleo media de la UE se sitúa en el 11% en el tercer trimestre de 2013, en el caso español esta tasa alcanza casi el 26%.

En este sentido, la virulencia con que la crisis económica ha afectado al desempleo en España se debe principalmente a la existencia de debilidades estructurales del mercado de trabajo, derivadas básicamente de la excesiva rigidez en la regulación de las condiciones internas de trabajo, la segmentación en las condiciones laborales entre trabajadores temporales e indefinidos y una estructura de negociación colectiva alejada de las necesidades reales de empresas y trabajadores, tal y como se desprende de los informes y valoraciones del Banco de España, OCDE, Comisión Europea y Fondo Monetario internacional.

Otra razón principal la constituye la existencia de un sistema de protección por desempleo, que incluye tanto el abono de prestaciones por desempleo como la ejecución y puesta en práctica de políticas activas de empleo, también rígido y disociado de las necesidades reales de los trabajadores, tanto ocupados como desempleados.

Además, el nuevo contexto económico obliga a incrementar la eficiencia en la utilización de fondos públicos. La respuesta a esta necesidad tiene su reflejo inmediato en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que también afecta al desarrollo de las políticas de activación para el empleo. La experiencia muestra que más fondos no necesariamente implican mejores resultados. Debe tenerse en cuenta que en el período 2006-2011 los fondos de los Presupuestos Generales del Estado (esto es, sin tener en cuenta los recursos propios de las Comunidades Autónomas) destinados a financiar estas políticas aumentaron en un 10% sin que este aumento se reflejase en una minoración en el número de desempleados, ya que en el mismo período aumentó un 118,62%.

Ante este escenario, la Reforma Laboral aprobada mediante la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, puso en marcha un nuevo marco de relaciones laborales y de contratación sobre la base de la flexibilidad interna, destinado a frenar la destrucción de empleo en el corto plazo y a sentar las bases para una más rápida reversión de la situación ante la recuperación económica.

La reforma del mercado de trabajo es una reforma de naturaleza estructural y como tal solo desplegará plenamente sus efectos en el largo plazo. Precisamente por ello, se hace especialmente importante contar con unas políticas de activación eficaces, capaces de reforzar la empleabilidad de los trabajadores y dotarles, así, de herramientas para hacer frente a la situación que atraviesa el mercado de trabajo español.

Por ello, la Reforma establecía, además, el inicio de la transformación de las políticas de activación, en especial en lo referente a la formación de los trabajadores y a la intermediación laboral como avance hacia un modelo de flexiseguridad.

Sobre esta base, con posterioridad se han aprobado diferentes normas con la finalidad de favorecer la activación e inserción de las personas en desempleo, entre las cuales se deben destacar:

– Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad.

– Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual.

– Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad y los reales decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación.

– Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y estímulo del crecimiento y creación de empleo, donde se concretan 15 de las 100 medidas contenidas en el Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven aprobada por el Gobierno el 22 de febrero de 2013, que en cierta medida se anticipaba a la Recomendación del Consejo Europeo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, que recomienda a los Estados de la UE que velen por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal.

El cumplimiento de esta Recomendación se articula en España mediante el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil, presentado en diciembre de 2013, con el que guarda plena coherencia esta Estrategia Española de Activación para el Empleo.

– Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, donde se potencia la flexibilidad en la gestión del tiempo de trabajo y el contrato a tiempo parcial, como instrumento de inserción y dinamizador del mercado de trabajo, tal y como sucede en países del entorno europeo.

– Real Decreto-ley 3/2014, de 28 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del empleo y la contratación indefinida, que regula una «tarifa plana» de cien euros de cotización a la Seguridad Social por contingencias comunes, para estimular la contratación estable compatible con el mantenimiento de los derechos sociales de los trabajadores contratados.

– Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Las Orientaciones Europeas sobre Empleo, basadas en los objetivos de la Estrategia Europa 2020 para 2010-2014 en materia de empleo, incluyen en sus directrices 7, 8 y 10, las metas a conseguir en materia de empleo por los distintos países miembros, entre las que destaca la reducción del desempleo estructural, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral, cumplir con el objetivo de lograr más empleo y de mayor calidad, así como promover la participación de los colectivos más alejados del mercado de trabajo.

Por su parte, el Consejo Europeo recomendó a España en junio de 2012, y de nuevo en julio de 2013, que afrontase una reforma orientada a aumentar la eficacia de las políticas activas de empleo y reforzar la coordinación entre los Servicios Públicos de Empleo nacionales y regionales.

El Gobierno de España ha elaborado y aprobado en el Consejo de Ministros del 30 de abril de 2014, el Programa de Estabilidad 2014-2017 y el Programa Nacional de Reformas 2014, que han sido remitidos al Consejo de Ministros de la Unión Europea y a la Comisión Europea dentro de las obligaciones de los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo. Es la tercera vez en esta legislatura que el Gobierno elabora y presenta estos dos Programas, pero es la primera que se realizan en un contexto de recuperación económica.

La economía española creció ya en los dos últimos trimestres de 2013 y los datos del primer trimestre de 2014 confirman la aceleración del crecimiento. En este contexto, el Plan Nacional de Reformas 2014, es una continuación de la intensa agenda reformadora del Gobierno, ya plasmada en los PNR 2012 y 2013, cuyo grado de cumplimiento ha sido muy elevado.

Pero además, el Plan Nacional de Reformas de 2014 parte como elemento diferencial, de una coyuntura algo más favorable. Por tanto, el PNR 2014 se convierte en un instrumento esencial de política económica para permitir que el cambio de ciclo que parece estar iniciándose se consolide y permita un crecimiento sólido y sostenible que favorezca, de forma decidida, la creación de empleo.

En definitiva, en los próximos doce meses, la agenda económica del Gobierno tiene dos grandes líneas de actuación que se refuerzan mutuamente: profundizar en las reformas y favorecer la recuperación económica y la creación de empleo.

Las medidas recogidas en el PNR 2014 responden a este enfoque. Se estructuran, como es habitual, en torno a las cinco áreas prioritarias identificadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2014 (AGS), del pasado mes de noviembre (13.11.2013): saneamiento fiscal diferenciado y favorecedor del crecimiento; restablecer las condiciones normales de préstamo a la economía; fomentar el crecimiento y la competitividad actual y futura; luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis; y modernizar la Administración Pública. Estas medidas, además, sientan las bases para el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

Entre las cinco áreas prioritarias señaladas, destacan por su relación con el empleo, la tercera: fomentar el crecimiento y la competitividad presente y futura de la economía, y, especialmente, la cuarta, luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis.

Para crecer, es necesario garantizar un funcionamiento competitivo y continuado de la economía española. Para ello es necesario, entre otras medidas, la mejora de la capacitación de los trabajadores. Por ello a lo largo de este año se establecerá un nuevo modelo de formación para el empleo, basado en los principios de transparencia y control en la gestión de los recursos públicos, concurrencia competitiva y evaluación de la calidad de la formación.

La cuarta prioridad de dicho Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2014 (AGS) es luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, en una coyuntura económica algo más favorable. El crecimiento económico moderado experimentado desde finales de 2013, ha facilitado que en 2014 la economía española haya empezado a crear empleo neto. El éxito, en términos de una reducción sustancial del desempleo, de esta nueva Estrategia, hace imprescindible fundamentarla en unas bases sólidas de recuperación económica sostenible.

Por todo ello en atención a las recomendaciones emanadas del Consejo Europeo, lo previsto en el Programa Nacional de Reformas de 2014 y de manera coherente con el nuevo marco normativo es imprescindible la aprobación de una nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo.

Esta Estrategia se articula en torno a seis ejes (orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional) previamente consensuados con las Comunidades Autónomas. Éstos permitirán clasificar el conjunto de servicios y programas que se desarrollen para reforzar la activación e inserción de los trabajadores desempleados y permitan mejorar sus capacidades y adaptarlas, de manera dinámica, a las necesidades del sistema productivo.

El conjunto de servicios y programas se orienta a la consecución de objetivos comunes previamente fijados. Estos objetivos pueden ser de carácter estratégico o estructural, atendiendo los primeros a las prioridades de cada momento, mientras los segundos buscan la mejora en la atención general a prestar por los Servicios Públicos de Empleo.

Para garantizar la efectividad de las medidas y el cumplimiento de los objetivos propuestos, se ha diseñado un sistema de indicadores que permite medir el grado de cumplimiento alcanzado cada año en los citados objetivos. De esta forma se garantiza su adecuada evaluación.

Precisamente el seguimiento de las medidas que se llevan a cabo, la evaluación de resultados y la toma de decisiones sobre una base fundamentada constituyen las bases de la nueva Estrategia.