2. Principios de actuación y objetivos

2. Principios de actuación y objetivos

Marco general

La Estrategia Española de Activación para el Empleo se configura como el primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, según lo previsto en el texto refundido de la Ley de Empleo. La Ley en su artículo 10.3 establece que la Estrategia Española de Activación para el Empleo reflejará las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se desarrollan en el conjunto del Estado, incluyendo tanto los servicios y programas que realizan los servicios públicos de empleo con fondos estatales como los que las comunidades autónomas realizan con recursos económicos propios. Lo hace de conformidad con el artículo 149.1.7 de la Constitución Española, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las comunidades autónomas.

Asimismo, el artículo 6 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral, establece que en la asignación y seguimiento de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado para la financiación de las iniciativas de formación gestionadas por las comunidades autónomas será de aplicación la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente en cada momento.

Por lo tanto, la Estrategia Española de Activación para el Empleo determina el marco conceptual y organizativo al que deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el seno del Sistema Nacional de Empleo en materia de políticas de activación y formación profesional para el empleo, los principios, los objetivos comunes, tanto estructurales como estratégicos, los instrumentos a utilizar, la planificación estratégica de las actuaciones a desarrollar y de los recursos financieros con los que se prevé contar para el cumplimiento de los citados objetivos y actuaciones. No incluye la programación operativa de programas y medidas, función ésta que corresponderá a cada uno de los Planes Anuales de Políticas de Empleo, como instrumentos operativos llamados a desarrollar y concretar en actuaciones lo establecido en la Estrategia.

De esta forma, cumple un papel vertebrador de las estrategias individuales de cada uno de los servicios públicos de empleo, en lo que se refiere a la intermediación entre oferta y demanda de empleo y al diseño y gestión de las políticas activas de empleo, entendiendo estas, tal y como indica el texto refundido de la Ley de Empleo, como: «el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social».

Atendiendo a este papel vertebrador, corresponde a los distintas entidades que constituyen el Sistema Nacional de Empleo determinar las actuaciones a desarrollar para alcanzar los objetivos estructurales y estratégicos fijados en la propia Estrategia, en el marco de los principios y con los recursos que ésta también prevé.

La anterior Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 se centró en establecer e implantar un nuevo marco organizativo y conceptual en el que debería desarrollarse toda la planificación, programación, ejecución y evaluación de las políticas activas de empleo para el conjunto del Sistema Nacional de Empleo, con una perspectiva de orientación a resultados y evaluación. En este marco, y en algunos casos con el apoyo de modificaciones normativas, se han ido asentando muchos de sus principios, conceptos, terminología, metodologías, procedimientos de trabajo, objetivos, e instrumentos, que ya son de uso habitual y cotidiano en el Sistema Nacional de Empleo. Tras cuatro años de funcionamiento puede considerarse que este marco ya está plenamente consolidado, sin perjuicio de que permanentemente tenga que mejorarse y adaptarse.

Esta nueva Estrategia 2017-2020 persigue dar un paso más allá, poniendo el centro de las actuaciones en desarrollar y poner a disposición de todos los agentes del Sistema Nacional de Empleo nuevas herramientas, infraestructuras o sistemas de información, o en mejorar los ya existentes, de forma que la utilización de medios comunes y el intercambio de experiencias y buenas prácticas constituyan los mejores vectores para la modernización del Sistema. Asimismo, incorpora las recomendaciones que se derivan de la primera evaluación de los factores que inciden en el desempeño de los servicios públicos de empleo, realizada en 2016 en el marco de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (Red SPE-UE), y resulta coherente con la Agenda de Cambios que impulsa esta misma Red Europea para el segundo ciclo de evaluación

En un contexto de profundos cambios demográficos y en el mercado laboral que se reflejan en el diagnóstico, los servicios públicos de empleo tienen que modernizarse, mejorar su desempeño y adaptar mejor su papel a las nuevas necesidades que demanda la sociedad española, impulsando la activación e inserción de los demandantes, y que vienen expresamente determinadas en el artículo 7 del texto refundido de la Ley de Empleo. Para ello deben facilitar las transiciones, tanto desde el empleo como desde el desempleo, prestando apoyo continuado durante toda la vida laboral y promoviendo la activación, tienen que ayudar a cubrir el desajuste entre las competencias que se necesitan y las que poseen muchos trabajadores, y deben combatir la exclusión social a través de una mejor coordinación entre las políticas activas y la protección económica frente al desempleo y otras políticas sociales. Hay que tener en cuenta que el empleo y la activación laboral son determinantes para la integración social y constituyen instrumentos esenciales para poder alcanzar una sociedad más inclusiva y un tejido económico más dinámico. Para ganar la batalla de la competitividad es imprescindible poder contar con todo el talento disponible, y para ello se necesita contar con más trabajadores, que sean más productivos y que estén más motivados. Estas actuaciones pueden acometerse gradualmente dentro un escenario económico y presupuestario mucho más favorable que el de períodos anteriores, aunque siempre sin perder la perspectiva de la imprescindible mejora en la eficacia del sistema, en línea con las consideraciones y recomendaciones que se nos hacen desde el ámbito europeo.

Vigencia

La presente Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020 sustituye a la anterior Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016. Tendrá vigencia durante las anualidades 2017 a 2020, sin perjuicio de las revisiones y mejoras a las que pueda someterse. A la finalización de la misma, sus principios, objetivos e instrumentos se mantendrán provisionalmente vigentes en tanto no se apruebe la nueva Estrategia que la sustituya.

Principios de actuación

Sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las comunidades autónomas, las estrategias individuales y las actuaciones de los servicios públicos de empleo en materia de políticas activas de empleo, de intermediación laboral y formación profesional para el empleo, se ajustarán a los principios rectores que se recogen a continuación:

1. De eficacia, orientación a resultados, especialmente los relativos a la inserción efectiva y sostenida, la reducción de los períodos de desempleo, la cobertura de vacantes, los servicios a empresas y la satisfacción de empleadores y demandantes.

2. De mejora continua en el desempeño de todas sus funciones, mediante la aplicación de ciclos formalizados de planificación, seguimiento de la ejecución, evaluación, transparencia en los resultados e introducción de mejoras en base a las evidencias obtenidas y el intercambio de buenas prácticas.

3. De calidad en la prestación de servicios a los demandantes y empleadores, garantizando la efectiva igualdad de oportunidades, la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, la no discriminación en el acceso al empleo y la unidad del mercado laboral, prestando especial atención a los colectivos que más la precisen.

4. De atención, diagnóstico y apoyo individualizado a los demandantes, así como el ajuste a las necesidades específicas de los empleadores, a las necesidades del mercado laboral y a la realidad del territorio en que se actúe.

5. De colaboración con interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados, sectoriales o locales, incluyendo empleadores, con objeto de generar redes de confianza, obtener mejor información y reforzar las dimensiones territorial y sectorial de las políticas de activación.

6. De coordinación entre las políticas activas, la protección económica frente al desempleo y otras prestaciones públicas de protección social, como aspectos complementarios de la misma política de integración social.

7. De fomento de la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, prestando especial atención al asesoramiento y la orientación.

8. De impulso a la mejora de la competitividad del tejido productivo, especialmente de las Pequeñas y Medianas Empresas, a través de la detección de sus necesidades y la activación y el ajuste de competencias.

9. De modernización de los servicios públicos de empleo y del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo mediante la coordinación, colaboración, transparencia y participación de todos los agentes integrantes del mismo.

10. De asignación de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos necesarios para el cumplimiento eficiente de los fines del Sistema Nacional de Empleo y una cobertura adecuada para todos los demandantes de empleo.

Finalidad y objetivos de la Estrategia

La finalidad última de la Estrategia es coordinar los esfuerzos que realizan los distintos agentes del Sistema Nacional de Empleo para mejorar su eficacia y eficiencia en la consecución de unos objetivos comunes para las políticas de activación, de conformidad con los principios indicados anteriormente, y entendiendo por objetivo una finalidad a alcanzar o una línea de actuación a desarrollar en el ámbito de las políticas activas de empleo.

Para conseguir esa finalidad, la Estrategia establece tres tipos de objetivos, que se recogerán en los Planes Anuales de Políticas de Empleo:

a) Primero se identifican los objetivos-clave que sintetizan y constituyen la finalidad última de la actuación de los servicios públicos de empleo, y cuyos indicadores serán los mismos que utiliza la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo en su metodología de evaluación y gestión del cambio.

b) A continuación los objetivos estratégicos o prioritarios, que son aquellos que adquieren especial relevancia en un momento determinado, y en los cuales se tiene que focalizar la atención y el esfuerzo durante un período de tiempo. Por su propia naturaleza, los objetivos estratégicos o prioritarios son selectivos, ya que identifican los sectores, colectivos o áreas de especial interés en cada momento, por presentar una mayor necesidad, mejor viabilidad o mejores perspectivas de futuro, y a los que se deberá prestar una mayor dedicación y en los que se deberá concentrar una parte significativa de los recursos. Corresponde al Gobierno su determinación con carácter anual, a través de los respectivos Planes Anuales de Política de Empleo.

c) Finalmente, los objetivos estructurales, que son aquellos de naturaleza estable, que tienen que ser atendidos por los servicios públicos de empleo en su funcionamiento ordinario mediante servicios sostenidos a lo largo del tiempo. En ocasiones tendrán más o menos relevancia y requerirán un mayor o menor esfuerzo, pero pocas veces se podrán interrumpir por completo. El conjunto de todos los objetivos estructurales tiene que ser exhaustivo, de forma que cualquier actuación de política activa de empleo habrá de encajar en el cumplimiento de uno o varios objetivos estructurales.

Como consecuencia de esta configuración, los objetivos estratégicos y estructurales se refuerzan entre sí, ya que el cumplimiento de cualquier objetivo estratégico necesariamente se basará en un desarrollo más intenso de los objetivos estructurales que le afecten, a la vez que ambos tipos se sintetizan en los objetivos clave.

Los objetivos pueden ser finalistas (o de resultado), o instrumentales. En tanto los primeros determinan las metas finales a alcanzar con las políticas de activación para el empleo, esto es, en inserción, activación y apoyo en las transiciones, los segundos establecen metas para los procesos intermedios de gestión necesarios para alcanzar los objetivos finalistas, tales como esfuerzo formativo, servicios prestados, actuaciones de coordinación, u otros. Si bien en la presente Estrategia se establecen tanto objetivos de resultado como instrumentales, se refuerzan los de resultado con respecto a la Estrategia anterior con objeto de dar cumplimiento al mandato efectuado en este sentido por la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017, así como para integrar en la presente Estrategia la metodología de evaluación y gestión del cambio de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo.

La importancia relativa que cada año se atribuya a cada uno de los objetivos respecto de los restantes se establecerá en el Plan Anual de Políticas de Empleo, utilizando para ello un sistema de ponderaciones.

Por último, todo objetivo debe ser medible. En consecuencia, se han desechado algunos objetivos que se establecieron en la Estrategia anterior, para los que no fue posible identificar indicadores que permitieran medir y evaluar su consecución con la suficiente fiabilidad y efectividad.

Objetivos clave

Son los cuatro objetivos de resultado que constituyen la finalidad última de la función que desempeñan los servicios públicos de empleo, y los indicadores que se utilicen para su evaluación se corresponderán con los indicadores obligatorios utilizados por la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo en su metodología de evaluación y gestión del cambio:

a) Reducir el desempleo.

b) Aumentar la activación y reducción de los períodos de desempleo.

c) Mejorar la participación de los servicios públicos de empleo en la cobertura de vacantes.

d) Mejorar el grado de satisfacción de los empleadores y demandantes con los servicios prestados por los servicios públicos de empleo.

Estos objetivos clave, junto con los indicadores que se utilicen para su evaluación, permanecerán estables durante toda la vigencia de la presente Estrategia.

Objetivos estratégicos

Para proporcionar una referencia estable, y en base al acuerdo adoptado en la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017, durante el período de vigencia de la Estrategia los objetivos estratégicos anuales se orientarán sobre las siguientes cinco referencias que se definen a continuación:

A. Promover la activación y mejora de la empleabilidad de los jóvenes, con especial atención a los que presentan mayores deficiencias de formación y riesgo de precariedad laboral, mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y la coordinación con el sistema educativo.

B. Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de manera prioritaria la activación e inserción de los desempleados de larga duración y los mayores de cincuenta y cinco años.

C. Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos personalizados y con las necesidades del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a un mercado laboral cambiante, ajustando mejor las competencias y facilitando las transiciones laborales.

D. Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo modernizando los instrumentos del Sistema Nacional de Empleo.

E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que tenga en cuenta sus dimensiones sectorial y local, y estableciendo marcos de colaboración con empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados.

Estos objetivos de referencia tienen carácter abierto, de forma que los objetivos estratégicos que se establezcan cada año en los sucesivos Planes Anuales de Política de Empleo, puedan acomodarlos atendiendo a las circunstancias específicas que concurran en cada momento.

Objetivos estructurales

Los objetivos estructurales se agrupan en los seis Ejes de las políticas de activación para el empleo recogidos en el artículo 10 del texto refundido de la Ley de Empleo. No obstante, con el fin de facilitar la aplicación de esta Estrategia, los Ejes se han agrupado en base a la experiencia obtenida en los Planes Anuales de Políticas de Empleo de años anteriores. También se ha reducido su número total respecto de la Estrategia anterior, a la vez que se han incorporado al Eje 1 el objetivo de mejora de la satisfacción de los usuarios de los servicios públicos de empleo, demandantes y empleadores, siguiendo la recomendación que la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo hizo tras su evaluación del Sistema Nacional de Empleo en el año 2016.

Objetivos estructurales-Eje 1. Orientación. Comprende las actuaciones de información, orientación profesional, motivación, asesoramiento, diagnóstico y determinación del perfil profesional y de competencias, diseño y gestión de la trayectoria individual de aprendizaje, búsqueda de empleo, intermediación laboral y, en resumen, las actuaciones de apoyo a la inserción de las personas beneficiarias. Este eje persigue potenciar la intermediación activa y la personalización de los servicios en base al diagnóstico y diseño de itinerarios de inserción y formativos individuales, y comprende los siguientes objetivos instrumentales:

1.1 Información y diagnóstico personalizado.

1.2 Orientación y acompañamiento de itinerarios individuales personalizados.

1.3 Gestión y cobertura de ofertas de empleo.

1.4 Relación con empresas, entidades territoriales, y otros agentes del mercado de trabajo.

Objetivos Estructurales-Eje 2. Formación. Incluye las actuaciones de formación profesional para el empleo, dirigidas al aprendizaje, formación, recualificación o reciclaje profesional y de formación dual y en alternancia con la actividad laboral que permitan al beneficiario adquirir competencias o mejorar su experiencia profesional, para mejorar su cualificación y facilitar su inserción laboral. Este Eje persigue dos finalidades:

Mejorar la competitividad de las empresas a través de la cualificación de las personas, ajustando las competencias de los trabajadores a los requerimientos actuales y futuros del mercado de trabajo.

Mejorar la empleabilidad de los trabajadores con objeto de facilitar sus transiciones desde y hacia el empleo, su desarrollo personal y su promoción profesional.

Para alcanzarlos se determinan los siguientes objetivos instrumentales:

2.1 Ajustar la oferta formativa a las necesidades del mercado de trabajo y a la mejora de la competitividad del tejido productivo, con especial atención a las competencias clave, digitales e idiomáticas.

2.2 Mejorar la información, seguimiento y evaluación de la oferta formativa y el conocimiento de las necesidades de capacidades en los diferentes sectores económicos y territorios, a través de los instrumentos establecidos en la Ley 30/2015 y su normativa de desarrollo.

2.3 Promover la formación modular acreditable y el reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral y vías no formales de formación.

2.4 Promover la formación vinculada a contratación y obtención de experiencia laboral.

2.5 Impulsar la formación en las empresas a través de los instrumentos establecidos en la Ley 30/2015 y su normativa de desarrollo.

2.6 Ofrecer a los demandantes formación ajustada a sus itinerarios personales.

Objetivos Estructurales-Eje 3. Oportunidades de empleo. El Eje 3, oportunidades de empleo, incluye las actuaciones que tienen por objeto incentivar la contratación, la creación de empleo o el mantenimiento de los puestos de trabajo, especialmente para aquellos colectivos que tienen mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo, con especial consideración a la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género. Este eje comprende los siguientes objetivos estructurales:

3.1 Fomentar y sostener la contratación de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo.

3.2 Fomentar y sostener la contratación y la promoción del empleo en la dimensión local.

3.3 Promover la activación de perceptores de prestaciones y la vinculación de políticas activas y pasivas.

Objetivos Estructurales-Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. El Eje 4, Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, comprende las actuaciones dirigidas a promover la conciliación de la vida personal, familiar y laboral así como la igualdad entre mujeres y hombres en el acceso, permanencia y promoción en el empleo. También incluye las dirigidas a facilitar la movilidad geográfica o promover la contratación en sectores de actividad diferentes de aquellos en los que se hubiera trabajado habitualmente. Este eje comprende los siguientes objetivos estructurales:

4.1 Promover la activación a través de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.

4.2 Promover la activación de las mujeres y la igualdad efectiva de oportunidades de mujeres y hombres para acceder al empleo.

4.3 Apoyar la movilidad geográfica y sectorial.

Objetivos estructurales-Eje 5. Emprendimiento. Comprende las actividades dirigidas a fomentar la iniciativa empresarial, el trabajo autónomo y la economía social, así como las encaminadas a la generación de empleo, actividad empresarial y dinamización e impulso del desarrollo económico local. Este eje comprende los siguientes objetivos estructurales:

5.1 Promover dentro de las políticas de activación e inserción el emprendimiento, el empleo autónomo y las nuevas oportunidades laborales que ofrecen la economía digital y las distintas fórmulas de la economía social y de la economía colaborativa.

5.2 Formación y asesoramiento a emprendedores en el objeto del negocio y en técnicas de gestión de la microempresa.

5.3 Establecer marcos de colaboración con sectores productivos y entidades territoriales que faciliten un enfoque integral de las políticas de empleo.

Objetivos estructurales-Eje 6. Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. Este Eje tiene carácter transversal, por lo que afecta a todos los restantes. Recoge las actuaciones que van dirigidas a la mejora de la gestión, colaboración, coordinación y comunicación dentro del Sistema Nacional de Empleo y el impulso a su modernización.

Por su propia naturaleza, los objetivos de este Eje son instrumentales, en la medida en que el cumplimiento de los mismos tendrá como resultado una mayor eficacia de los servicios públicos de empleo en los objetivos finalistas de activación e inserción. Este eje comprende los siguientes objetivos estructurales:

6.1 Mejorar la gestión, coordinación y colaboración en el seno del Sistema Nacional de Empleo.

6.2 Mejorar la calidad de los servicios tomando como marco de referencia la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Empleo.

6.3 Mejorar los sistemas de información e intercambio de conocimiento en el Sistema Nacional de Empleo.

6.4 Evaluación del desempeño y desarrollo de una Agenda de Cambio en base a sus resultados.

6.5 Desarrollo y aplicación de una metodología común para la evaluación de la satisfacción de demandantes y empleadores.

6.6 Desarrollo e implantación de una metodología común para la evaluación del impacto de los programas de políticas de activación.

Indicadores

En cada uno de los Planes Anuales de Política de Empleo se incluirá la relación y descripción conceptual de los indicadores que se utilizarán para medir el grado de cumplimiento de cada uno de los objetivos y del conjunto de éstos durante el correspondiente período de tiempo. El valor numérico de cada indicador se obtendrá mediante un algoritmo que ponderará los valores de sus posibles distintos componentes. Estos componentes, en número no superior a cuatro, servirán para medir los aspectos parciales más relevantes de cada objetivo.

Siempre que sea posible se procurará que los valores de las variables o datos básicos que se utilicen para determinar el valor de uno o más componentes procedan de fuentes o sistemas de información compartidos o accesibles para todos los servicios públicos de empleo, limitándose la utilización de información agregada declarada que no pueda ser contrastada. Asimismo, en los procesos de evaluación no se utilizarán aquellos indicadores para cuya determinación tuviera que utilizarse información con un bajo nivel de fiabilidad o que solo estuviera parcialmente disponible.