CAPÍTULO III

CAPÍTULO III

Principios inspiradores de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo

Principios inspiradores

Transcurridas las dos primeras décadas del siglo XXI se hacen patentes las transformaciones que se están produciendo en los mercados de trabajo, sus efectos sobre el empleo y sobre condiciones de vida de las personas. Estos cambios profundos suscitan un amplio debate que se extiende a todos los ámbitos de la interlocución política, económica y social.

Dentro de esta reflexión global de lo que debe ser una evolución inteligente, sostenible e integradora de los mercados de trabajo, que requieren un nuevo impulso del diálogo social y la necesidad de adaptar la regulación laboral, la reforma de las políticas activas de empleo representa en sí misma un reto país. Por una parte, porque las políticas activas de empleo son un elemento sustancial para acompañar a las personas en las transiciones laborales, cada vez más frecuentes, a través de la orientación, la formación permanente, el reciclaje profesional y el aprovechamiento de las oportunidades de empleo a lo largo de la vida laboralmente activa. Por otra, porque son un complemento imprescindible de las políticas de protección del empleo y un instrumento útil para evitar la exclusión laboral y la cronificación de la dependencia de las medidas de protección, al tiempo que deben acompañar el necesario proceso de transformación productiva y son un potente instrumento para combatir las brechas de género.

En concreto, para las mujeres y para ciertos colectivos como las personas jóvenes, personas en situación de desempleo de larga duración y otros colectivos vulnerables como refugiados, personas migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y personas en situación de alta vulnerabilidad, las políticas activas de empleo contribuyen a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, actuando sobre las causas de la menor empleabilidad como los desajustes en la cualificación, las dificultades para adquirir experiencia profesional o habilidades para la búsqueda y el mantenimiento de la ocupación. Son también un instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial, cuando se concentran preferentemente en las zonas menos desarrolladas, afectadas por crisis sectoriales o deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de empleo y mayor riesgo de despoblación.

Asimismo, las políticas activas de empleo contribuyen al desarrollo empresarial mejorando la disponibilidad y la capacitación de la oferta de trabajo, que el tejido productivo requiere en cada momento y en cada sector de actividad, y facilitando la transición productiva inteligente y sostenible. En este sentido y en el contexto actual, las políticas activas de empleo deben ser también una palanca para impulsar la innovación y la modernización de las empresas, el cambio de modelo energético y afrontar con éxito el desafío tecnológico que afronta el conjunto de la economía.

En definitiva, las políticas activas de empleo mejoran la empleabilidad de las personas, facilitan la transición entre empleos, el desarrollo de las capacidades y la inclusión sociolaboral de las personas más vulnerables, reduciendo las necesidades financieras de las políticas de protección y, al mismo tiempo, potencian las capacidades de las empresas y mejoran el funcionamiento del sistema productivo. Son, por tanto, un elemento esencial de la cohesión social y territorial, que las convierte en políticas públicas de inversión, enfocada desde la perspectiva de la mejora de la empleabilidad de las personas y de su contribución al desarrollo económico.

En España, las circunstancias del mercado de trabajo con un elevado desempleo estructural, relaciones laborales precarias y con desigualdades territoriales en las oportunidades de empleo convierten a las políticas activas de empleo en un instrumento esencial de una política de empleo inteligente, sostenible e integradora. Con el apoyo del Fondo Social Europeo en los años posteriores a la entrada de España en la Comunidad Económica Europea, las políticas activas de empleo ya fueron decisivas para facilitar la transición de grandes sectores de la economía española a través de la mejora de la capacitación de las personas. Lo deberían haber sido para la mejora de la empleabilidad tras la crisis económica y financiera de la última década, pero faltó impuso político y presupuestario, para que hubieran podido ser una auténtica palanca a favor de la igualdad de oportunidades.

La nueva crisis del empleo provocada por la pandemia del COVID-19 requiere una intervención pública decisiva con un impulso cuantitativo y cualitativo de las políticas activas de empleo. Así como las medidas de protección, como la protección extraordinaria frente al desempleo y las medidas de liquidez, han resultado esenciales en estos últimos meses, las políticas de activación y transición al empleo serán esenciales para la recuperación económica y laboral y para evitar el aumento de las desigualdades como consecuencia de la pandemia.

De ahí que el Gobierno de España haya situado la reforma y el impulso de las políticas activas de empleo entre sus prioridades la modernización de estas políticas y el acompañamiento personalizado a las personas y a las empresas, como primer principio inspirador.

Como segundo principio inspirador, de esta nueva Estrategia, es el compromiso con el trabajo decente, la calidad y la estabilidad en el empleo. No se puede seguir manteniendo la anomalía española que caracteriza nuestras relaciones laborales.

De hecho, aun antes de la crisis provocada de la pandemia y con la vista puesta en las grandes transformaciones a las que se enfrenta el mercado de trabajo, el Gobierno español impulsó, en marzo de 2019, la II Conferencia Nacional Tripartita con la activa participación de los interlocutores sociales, las comunidades autónomas, el Consejo Económico y Social y una amplia representación de expertos y académicos del ámbito económico y laboral.

Más recientemente, en julio de 2020, el Gobierno y los interlocutores sociales firmaron un acuerdo por la reactivación económica y del empleo en el cual se establecía un compromiso para la reactivación económica y la creación de empleo de calidad, junto a la extensión de las medidas de protección y la puesta en marcha de un segundo programa financiero de apoyo a la solvencia y la inversión empresarial.

De hecho, esta agenda para la recuperación del empleo compartida por el Gobierno con los agentes sociales se vinculaba expresamente a la formación y recualificación de las personas trabajadoras a lo largo de toda la vida laboral, la regulación del trabajo a distancia y la adaptabilidad de la jornada, la industrialización y la transición verde, la economía circular, el impulso de la digitalización de la economía y la modernización de las políticas activas de empleo. Más concretamente, con la reorientación de los recursos correspondientes hacia un sistema eficaz de apoyo personalizado, formación y recualificación de los trabajadores y el despliegue de mecanismos eficientes de alineamiento de la oferta y la demanda en el mercado laboral.

Esta personalización de los servicios dirigidos tanto a personas como a empresas, a través del acompañamiento a lo largo de todo el proceso laboral es el tercer principio inspirador de la nueva Estrategia.

Acompañamiento personalizado que debe complementarse con el proceso de digitalización de los servicios públicos de empleo, con la incorporación del Big Data y la Inteligencia Artificial, garantizando enfoques específicos basados en el principio de igualdad de oportunidades y no discriminación, no solo en las herramientas de perfilado holístico, sino también y de manera relevante en toda la relación de servicios y muy particularmente en el proceso de detección de necesidades formativas, de prospección y tendencias de mercado de trabajo, en el Sistema de Información de los servicios públicos de empleo, así como en los procesos de seguimiento y evaluación. Se trata de modernizar los servicios públicos de empleo, para ser capaces de dar soporte a las nuevas políticas activas de empleo.

Como cuarto principio inspirador, esta nueva Estrategia concibe las políticas activas de empleo, como palanca de transformación productiva, para el especial fortalecimiento de la transición ecológica y la transformación digital. Las empresas han sido las grandes olvidadas de las anteriores políticas y son claves para el avance transformador que se propone como objetivo de los servicios públicos de empleo.

La clave del cambio de modelo que establece la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 es lograr la eficacia y evaluar para garantizar esa eficacia, así como para la rendición de cuentas. La evaluación por tanto es un Eje vertebral de esta nueva Estrategia y quinto principio inspirador.

Para cumplir estos objetivos, convergen en este momento la puesta en marcha del Pilar de Empleo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y la aprobación de unos nuevos Presupuestos Generales del Estado para 2021, con la contribución de los recursos económicos procedentes del Next Generation EU para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la ampliación del programa de Garantía Juvenil y las potencialidades del vigente Programa Operativo de Fondo Social Europeo, además del trabajo ya iniciado en torno al nuevo Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 2021. Sin olvidar la oportunidad que representa la aprobación de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo para el periodo 2021-2024 (EEAAE), cuyo proyecto ha elaborado al Servicio Público de Empleo Estatal, de acuerdo con el artículo 18.d) del vigente texto refundido de la Ley de Empleo. En un proceso compartido, sin precedentes, con el diagnóstico de situación y diseño de la propuesta de reforma mediante acuerdo en el marco del diálogo social, con la movilización de más de 100 personas profesionales expertas de los Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas, bajo la dirección e impulso del Ministerio de Trabajo y Economía Social y con el acuerdo de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales y del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.

En el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo», tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo social, la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y de manera que permita corregir las debilidades estructurales, con la finalidad de reducir el desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia de las políticas públicas de empleo, dando además, un impulso a las políticas activas de empleo, que se orientarán a la capacitación de los trabajadores en las áreas que demandan las transformaciones que requiere nuestra economía.

Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo». Precisamente una de las actuaciones contempladas para la implementación de esta Reforma es la aprobación de la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2021-2024, que contendrá la planificación estratégica para los cuatro próximos años. Mediante la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 que se aprueba por este real decreto se procede a dar cumplimiento a la implementación esta actuación, dado que la norma por la que se aprueba constituye un hito (CID 334), dentro del C23.R5 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

En particular, esta Estrategia incluye objetivos y medidas alineados con la reformas e inversiones incluidas tanto en el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», como en el Componente 19 «Plan Nacional de Competencias Digitales» y el Componente 11 «Modernización de las Administraciones Públicas», del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Estos grandes retos de planificación estratégica y presupuestaria representan una gran oportunidad, también una gran responsabilidad, para realizar esta reforma e impulso sin precedentes en las políticas activas de empleo en el conjunto de nuestro Sistema Nacional de Empleo. Por ello, es necesario que este impulso de reforma de las políticas activas de empleo se base en las mejores referencias internacionales, en la experiencia de cohesión y trabajo compartido en el seno del Sistema Nacional de Empleo en los últimos años y en el compromiso de participación y trabajo conjunto entre el Gobierno, las comunidades autónomas y los interlocutores sociales como el desplegado en la elaboración de esta nueva Estrategia, que debe continuar con esta nueva gobernanza en el impulso a la implementación de la nueva Estrategia, el seguimiento y la evaluación de la misma.

Referencias internacionales

A continuación de la II Conferencia Nacional Tripartita celebrada en marzo de 2019 a la que se ha hecho referencia, en el mes de junio de 2019 y en el contexto del primer centenario de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), se celebró en Madrid la 108.ª Conferencia Internacional de Trabajo que analizó el conjunto de recomendaciones de la «Comisión Mundial sobre el futuro del trabajo. Trabajar para un futuro más prometedor».

Esta cumbre mundial sobre el empleo señaló inequívocamente la necesidad de fortalecer la protección de las personas trabajadoras mediante una garantía universal del empleo que proteja sus derechos fundamentales y garantice un salario para alcanzar un nivel de vida digno con condiciones de trabajo reguladas en entornos seguros y saludables. Pero también consideró imprescindible extender la protección social durante toda la vida laboral, incorporando la formación como un derecho clave que asegure la adquisición de nuevas competencias y la mejora de las cualificaciones para las transiciones laborales. En paralelo, propuso un apoyo a las comunidades rurales, el desarrollo de una agenda transformadora respecto de la igualdad de género y la reestructuración de los incentivos a las empresas, de tal modo que se estimulen las inversiones a largo plazo con un impacto más favorable sobre el empleo y las condiciones de vida de las personas.

Con las conclusiones de esta Conferencia Internacional, la OIT actualizaba sus orientaciones sobre las políticas activas de empleo y el papel de los servicios públicos de empleo en relación con los derechos laborales de la ciudadanía, introduciendo una perspectiva más amplia y ambiciosa en relación con las transiciones y transformaciones en el empleo.

En la misma línea, la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, ONU) en 2015, identificó 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante, ODS) con sus respectivas metas de carácter global. Y, si bien el Objetivo 8 se refiere expresamente al «Trabajo decente y el crecimiento económico», conviene recordar el enfoque integrado de estos ODS a través de la interconexión entre distintos objetivos para resolver otras cuestiones consustanciales al empleo, como la eliminación de la pobreza, el combate al cambio climático, la educación, la igualdad de trato y de oportunidades de mujeres y hombres, la defensa del medio ambiente o el diseño de las ciudades.

Por su parte, la Unión Europea ha venido impulsando un amplio debate sobre la creación de un «mercado de trabajo competitivo para el siglo XXI», centrado en la adecuación de las competencias y las cualificaciones a la perspectiva del empleo, como parte esencial de la Agenda Social Europea y en coherencia con los objetivos de crecimiento innovador, sostenible e inclusivo que se introdujeron en la Estrategia Europa 2020, así como con los objetivos climáticos fijados en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 en coherencia con la Estrategia Europea, alcanzando para el 2050.

Distintos documentos e iniciativas de las instituciones europeas reconocen la insuficiencia de la oferta para responder a la demanda productiva, pero también señalan la aparición de un déficit cualitativo en la capacitación de las personas para aprovechar las oportunidades de empleo y responder a sus características, cada vez más exigentes.

En particular, el análisis europeo viene señalando el reto del desempleo juvenil, que representa un peligro para el equilibrio generacional, y el riesgo de exclusión sociolaboral de los colectivos más vulnerables, con especial énfasis en el desempleo de larga duración. Lo mismo cabe decir de la persistencia de la desigualdad de género, en tanto que la tasa de empleo femenino se mantiene en la media europea un 10% por debajo de la masculina.

En esta línea, a pesar de las dificultades de la crisis económica y financiera de ese periodo, las «Orientaciones Integradas Europa 2020" derivadas de la Decisión 2010/707/UE del Consejo Europeo, ya perseguían una mayor participación del conjunto de la ciudadanía en el mercado laboral mediante el «incremento de la tasa de empleo, el desarrollo de una fuerza de trabajo capacitada a través de la formación continua y el establecimiento de sistemas que ayuden a reconocer las competencias adquiridas por las personas». Las orientaciones también se referían a la mejora de los sistemas educativos y formativos promoviendo el aprendizaje permanente, la movilidad internacional de docentes y alumnos, el desarrollo de marcos de cualificación que permitan itinerarios flexibles de aprendizaje y las asociaciones de los sistema educativos y formativos con las empresas. Contemplaban, asimismo, la lucha contra la exclusión social para evitar el riesgo de pobreza y exclusión, actuando sobre las personas más alejadas del mercado laboral para capacitarlas.

Con el refuerzo del Parlamento Europeo, este enfoque estratégico llegó a concretar objetivos y metas que deberían haberse cumplido en este mismo año 2020. Su consecución, que ya se había visto afectada por la duración e intensidad de la crisis económica y financiera, se ha demostrado inalcanzable, por el momento, dadas las consecuencias económicas y sociales de la actual crisis sanitaria:

– alcanzar una tasa de empleo mínima del 75 % para la población de entre 20 y 64 años;

– invertir un 3 % del Producto Interior Bruto en la investigación y el desarrollo;

– reducir al menos en un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero, aumentando el porcentaje de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo final de energía hasta un 20 % y en un 20 % la eficacia energética;

– reducir la tasa de abandono temprano de la educación y la formación a menos del 10 % y aumentar hasta al menos el 40 % la tasa de titulados de la enseñanza superior;

– reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del umbral de la pobreza o en riesgo de exclusión social.

Para estos objetivos sociales y laborales, en su doble dimensión cuantitativa y cualitativa, la Unión Europea dispuso en estos últimos años de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en particular de las aportaciones del Fondo Social Europeo para el periodo actual de programación, junto con otras siete iniciativas emblemáticas, entre las que destaca el esfuerzo realizado en la Agenda para las nuevas cualificaciones y empleos, el establecimiento de la Garantía Juvenil a partir de la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013, que ha sido sustituida por la Recomendación del Consejo de 30 de octubre 2020 relativa a «un puente hacia el empleo: refuerzo de la Garantía juvenil», y el Programa de la Unión Europea para Empleo e Innovación Social «EaSI» (2014-2020) que en el período 2021-2027 se convertirá en un capítulo del Fondo Social Europeo Plus (FSE+).

Por otra parte, recientemente se han aprobado la Decisión 2020/1512 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros que son relativas a: impulsar la demanda de mano de obra; aumentar la oferta de trabajo y mejorar el acceso al empleo, las capacidades y las competencias; mejorar el buen funcionamiento de los mercados laborales y la eficacia del diálogo social; y, promover la igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración social y combatir la pobreza.

Precisamente para la ejecución de estas políticas de empleo a nivel nacional, la Unión Europea ha puesto especial énfasis en la necesidad de fortalecer los servicios públicos de empleo, organismos responsables de las políticas activas de empleo en cada Estado miembro. Por eso es esencial recordar los avances que se han producido en el marco de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES Network), impulsada definitivamente en 2014 con la Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo para mejorar la cooperación entre todos los SPE europeos y que ha sido modificada el 25 de noviembre de 2020. Actualmente, la Red está formada por los SPE de la UE27, entre ellos el SEPE, así como los servicios públicos de empleo de Noruega e Islandia y la Comisión Europea.

Desde entonces, la PES Network se ha convertido en una referencia imprescindible en relación con la mejora de las políticas activas de empleo y de los servicios públicos de empleo en sus funciones de planificación, gestión y evaluación. En estos años ha impulsado la evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo europeos con una metodología común, en la que han participado todos los servicios públicos de empleo españoles a través del programa EVADES, así como la creación de un Centro de Conocimiento y un modelo de aprendizaje mutuo basado en las buenas prácticas entre todos los servicios públicos de empleo de los Estados. Desde el punto de vista de la planificación estratégica, la Red Europea ha determinado «objetivos clave» para la medición y la comparación de la atención a las personas y empresas usuarias de los servicios públicos de empleo. En los distintos Consejos de esta Red Europea de la que forma parte activa el Servicio Público de Empleo Estatal, se tratan temas claves, así, en la celebrada en Helsinki en diciembre de 2019, versó sobre la «Preparación de los servicios públicos de empleo para los cambios estructurales», incluyendo la aplicación del aprendizaje continuo y la inteligencia artificial en relación con la modernización y mejora de las políticas activas de empleo, y, en la última reunión por videoconferencia del Consejo en diciembre 2020 en Múnich, se trató el «Apoyo de los servicios públicos de empleo a la recuperación».

En este contexto europeo, conviene tener presente también la evolución de EURES, la red de cooperación europea diseñada para facilitar la libre circulación de las personas que está presente en todos los servicios públicos de empleo españoles. Del mismo modo, hay que tener en cuenta otros instrumentos íntimamente relacionados con el enfoque estratégico europeo en relación con la activación para el empleo, como la Agenda Europea de Capacidades y la Clasificación europea de capacidades, competencias, cualificaciones y ocupaciones, ESCO, por sus siglas en inglés, que se configura como un instrumento esencial para la transparencia y el reconocimiento de las capacidades y cualificaciones que facilite la movilidad funcional y geográfica del empleo en el conjunto de la Unión Europea. Y, más recientemente, la Declaración de Osnabrück.

Otras referencias europeas que debemos tener en cuenta porque afectan al núcleo de las políticas activas de empleo son las recomendaciones a los Estados sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente (Recomendación del Consejo de 22 de mayo de 2018 relativa a las competencias clave para el aprendizaje permanente que actualizó la anterior Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006 sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente (2006/962/CE) (2006/962/CE), el Marco Europeo de Competencias Digitales para los Ciudadanos (DigCom) y el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas.

Sin embargo, como corresponde a la mejor tradición europea, la respuesta de la Unión Europea a los retos del mercado de trabajo del siglo XXI adquiere características propias y diferenciales a través del reconocimiento específico de nuevos derechos para la ciudadanía. En este sentido, es esencial la aprobación del Pilar Europeo de Derechos Sociales en la Cumbre celebrada en Gotemburgo (Suecia) el 17 de noviembre de 2017, que constituye el primer conjunto de derechos sociales proclamados por las instituciones de la Unión Europea desde la Carta de los Derechos Fundamentales del año 2000 y supone un punto de inflexión para el conjunto de las políticas sociales europeas.

El Pilar Europeo de Derechos Sociales establece 20 principios y derechos clave para apoyar un mejor funcionamiento estructural de los mercados de trabajo sobre la base de tres elementos que se incorporan decididamente al marco estratégico y político de la Unión Europea:

– La igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo;

– las condiciones de trabajo justas;

– la protección e inclusión social;

El primero de estos tres elementos se relaciona directamente con las políticas activas de empleo, convertidas en la garantía de acceso a algunos de los nuevos derechos sociales reconocidos para el conjunto de la Unión Europea.

En este sentido, el Pilar Europeo de Derechos Sociales identifica un ámbito específico (el cuarto del Capítulo 1) de «Apoyo activo para el empleo», que prevé el derecho de cada persona a recibir asistencia personalizada y oportuna a fin de mejorar sus perspectivas de empleo o trabajo autónomo. Esto incluye el derecho a recibir ayuda para la búsqueda de empleo, la formación y el reciclaje, así como a la protección social y la formación durante las transiciones profesionales. Se reconoce también el derecho de las personas jóvenes a la educación continua, a una formación como aprendices, a un periodo de prácticas o una oferta de empleo de buena calidad en los cuatro meses siguientes a quedar desempleadas o finalizar los estudios. Asimismo, de acuerdo con el Pilar Europeo de Derechos Sociales, las personas desempleadas tienen derecho a recibir una ayuda personalizada, continuada y adecuada y las personas en situación de desempleo de larga duración tienen derecho a una evaluación individual detallada no más tarde de los dieciocho meses de desempleo.

A pesar de las limitaciones de la eficacia directa del Pilar Social en términos jurídicos, es indudable que este enfoque como nuevos derechos subjetivos de ámbito europeo relacionados con las políticas activas de empleo, interpela directamente a los servicios públicos de empleo de los Estados miembros, puesto que se relaciona con su ámbito de competencia. Afecta también a la adopción y aplicación de una «cartera de servicios» que refuerce el vínculo y el compromiso con las personas y las empresas usuarias y condicionan la naturaleza, el alcance y la forma de prestación de las políticas activas de empleo.

Por otra parte, al igual que se indicaba respecto de los ODS de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, los derechos sociales que se refieren en el Pilar Europeo de Derechos Sociales tienen carácter integrado e integrador y se interrelacionan entre sí respecto de la atención a los usuarios. Por tanto, sin perjuicio de la competencia administrativa concreta, estos derechos laborales más directamente vinculados a las políticas activas se deben coordinar con el resto de los previstos en el Capítulo I del Pilar Social, «Igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo», en particular con los derechos relativos a la «Educación, formación y aprendizaje permanente», la «Igualdad de sexos», que se extiende expresamente a la participación en el mercado laboral, las condiciones de trabajo, de empleo y carrera profesional y de retribución para un trabajo equivalente, la «Igualdad de oportunidades».

Asimismo, los derechos de acceso al empleo previstos en el Capítulo 1, deben ponerse en relación con el Capítulo 2 sobre las «Condiciones de trabajo justas», que se refiere al trabajo seguro y adaptable, al salario, la información y diálogo social, más directamente relacionados con el ámbito de las relaciones laborales y la negociación colectiva. Y, asimismo, con el capítulo III «Protección e inclusión social», en particular con la protección social y las prestaciones por desempleo, la renta mínima, la inclusión laboral de las personas con discapacidad y el acceso a la vivienda y otros servicios esenciales.

Los análisis, las estrategias y las recomendaciones internacionales, en el ámbito de la OIT, la ONU y, particularmente, la Unión Europea permiten obtener una conclusión general: las circunstancias de las economías desarrolladas y, en particular, las características de los mercados de trabajo en su respuesta a los retos globales de sostenibilidad y competitividad requieren un fortalecimiento de las políticas activas de empleo y abocan a un nuevo enfoque en su provisión por parte de los servicios públicos de empleo: el acompañamiento continuado de las personas a lo largo de toda su vida laboral activa, que afecta especialmente al diseño de los servicios de orientación, cualificación/recualificación y acceso a las oportunidades de empleo.

Por tanto, el impulso de las políticas activas de empleo ya no se refiere exclusivamente a la necesidad de incrementar su dotación presupuestaria, sino de adaptar el diseño, la planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo, concebidas ahora como servicios que aseguran a la ciudadanía su acceso con carácter permanente. Para ello el grupo de trabajo que se constituya analizará la evolución de estos servicios, así como su coste.

Experiencia del Sistema Nacional de Empleo

En el caso de España, la necesidad de actualización y fortalecimiento de las políticas activas de empleo tiene sus propias características. Por una parte, como corresponde a una economía abierta, integrada en el espacio europeo y con amplia presencia en otros ámbitos internacionales, entre los que destaca su interconexión con las economías iberoamericanas, el mercado de trabajo español afronta los retos comunes que indicamos al comienzo: los riesgos de la globalización y la deslocalización de ciertas actividades productivas que afectan fundamentalmente a su tejido industrial; el impacto de la digitalización sobre los procesos y las ocupaciones que requiere un esfuerzo continuado de formación, recualificación y reducción de la brecha digital entre las personas; el desafío del cambio climático y la necesidad de transformación productiva que afecta a amplios sectores de la actividad económica y del empleo.

Todas estas circunstancias se vieron agravadas y aceleradas durante la crisis económica y financiera que provocó un incremento de las desigualdades sociales y territoriales, y se presentan ahora como enormes desafíos en el contexto de la pandemia de la COVID-19 y sus efectos sobre sectores esenciales de la economía española, intensivos en el empleo y predominantes en ciertos territorios, como el turismo y el comercio minorista.

Por otra parte, son conocidas las debilidades estructurales del mercado de trabajo español, caracterizado por una tasa de desempleo elevada y persistente y la dualidad que se deriva de una alta tasa de temporalidad y un desajuste entre las ofertas de empleo disponibles, sus requerimientos y la cualificación, que limita gravemente las oportunidades de acceso al empleo de una parte significativa de las personas demandantes de empleo. Dentro de este marco global, es particularmente preocupante el desempleo juvenil y desempleo de larga duración y la escasa participación en el mercado de trabajo de los colectivos más vulnerables, así como la persistencia de la desigualdad de género y de la brecha digital que amenazan los principios básicos de cohesión e igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.

Desde el punto de vista normativo, la política de empleo se encuadra en España dentro de los «Principios rectores de la política social y económica», Capítulo Tercero de la Constitución Española, que fija una estrecha vinculación entre la normativa laboral, las obligaciones de los poderes públicos, el diálogo social y la negociación colectiva. En concreto, el artículo 35 de la Constitución Española establece «el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente (…)», y los artículos 40 y 41 obligan a los poderes públicos a realizar «una política orientada al pleno empleo» (artículo 40.1), a fomentar «una política que garantice la formación y readaptación profesionales» (artículo 40.2) y a mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo» (artículo 41).

Desde el punto de vista institucional, el artículo 149.1.7.ª de la CE otorga la competencia legislativa laboral exclusivamente a la Administración General del Estado, sin perjuicio de su ejecución por los «órganos de las Comunidades Autónomas». En el ámbito de las políticas activas de empleo, esta división de competencias entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas es la base de la existencia de distintos servicios públicos de empleo, el SEPE y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, que se fueron creando a medida que éstas asumieron las funciones de ejecución que hasta ese momento ejercía en exclusiva la Administración General del Estado.

Desde el punto de vista práctico, el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 3/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, concreta esta distribución de las competencias laborales mediante la atribución al Gobierno del Estado de la coordinación de la política de empleo, la aprobación de los proyectos de normas con rango de ley y la elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con la intermediación y colocación en el mercado de trabajo, fomento de empleo, protección por desempleo, formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, así como el desarrollo de dicha ordenación. Corresponde también al Gobierno estatal la gestión y control de las prestaciones por desempleo. Por su parte, de acuerdo con la Constitución Española y sus Estatutos de Autonomía, corresponde a las comunidades autónomas en su ámbito territorial el desarrollo de la política de empleo, el fomento del empleo y la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidos. La singularidad que caracteriza al Sistema Nacional de Empleo ofrece la oportunidad de convertirla en un espacio de cohesión social y vertebración territorial, entre diferentes administraciones públicas que comparten incluso los espacios físicos a lo largo de todo el territorio en la red de oficinas de empleo y de prestaciones.

Por su parte, el artículo 4 del texto refundido de la Ley de Empleo se refiere a la dimensión local de la política de empleo que, en su diseño y modelo de gestión, se deberá tener en cuenta para ajustarla a las necesidades del territorio, de manera que favorezca y apoye las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local. De conformidad con la Constitución Española, con los Estatutos de Autonomía y con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, además del propio texto refundido de la Ley de Empleo, los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, en ejecución de los servicios y programas de políticas activas de empleo, podrán establecer los mecanismos de colaboración oportunos con las entidades locales y éstas, a su vez, podrán participar en el proceso de concertación territorial de las políticas activas de empleo, mediante su representación y participación en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.

Este carácter orgánico complejo, que es necesario tener en cuenta en el diseño, regulación y ejecución de las políticas activas de empleo, se reconoce expresamente en el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 3/2015 que se refiere al Sistema Nacional de Empleo, como «el conjunto de estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo», actualmente integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas.

Precisamente por este carácter complejo, el Sistema Nacional de Empleo español ha requerido la puesta en marcha de órganos de gobernanza específicos, a los que se refiere el artículo 8 del texto refundido de la Ley de Empleo:

a) La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el instrumento general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Activación para el Empleo y con los Planes Anuales de Política de Empleo. Constituida en el marco de lo previsto en el artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico y del artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se regula por un Reglamento interno que establece su carácter deliberativo que tiene como finalidad conseguir la máxima coherencia en la aplicación de las políticas públicas ejercidas por la Administración del Estado y las comunidades autónomas en el ámbito laboral.

b) El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, que es el órgano consultivo y de participación institucional en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral integrado por un representante de cada una de las comunidades autónomas y por igual número de miembros de la Administración General del Estado, de las organizaciones empresariales y de las organizaciones sindicales más representativas.

Al margen de estos condicionantes orgánicos, el artículo 9 del texto refundido de la Ley de Empleo se refiere a tres instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, que resultan esenciales para la planificación y ejecución de las políticas activas de empleo:

a) La Estrategia Española de Activación para el Empleo (EEAE), regulada en el artículo 10 del texto refundido de la Ley de Empleo, que se elaborará en colaboración con las comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, y que refleja las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se desarrollan en el conjunto del Estado, e incluye tanto los servicios y programas que realizan los servicios públicos de empleo con fondos estatales como los que las comunidades autónomas realizan con recursos económicos propios. Concreta su articulación en torno a 6 Ejes:

Eje 1. Orientación.

Eje 2. Formación.

Eje 3. Oportunidades de empleo.

Eje 4. Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.

Eje 5. Emprendimiento.

Eje 6. Mejora del marco institucional.

b) El Plan Anual de Política de Empleo (PAPE), regulado en el artículo 11 del texto refundido de la Ley de Empleo, que concreta los objetivos de la EEAE para cada ejercicio presupuestario tanto a nivel estatal como en cada una de las comunidades autónomas.

c) El Sistema de Información de los servicios públicos de empleo (SISPE), instrumento esencial para la coordinación entre los servicios públicos de empleo y asegurar el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo como un sistema único, y que se define en el artículo 12 del texto refundido de la Ley de Empleo como un sistema de información común que se organizará con una estructura informática integrada y compatible, y será el instrumento técnico que integrará la información relativa a la intermediación laboral, a la gestión de las políticas activas de empleo, y de la protección por desempleo, que realicen los servicios públicos de empleo en todo el territorio del Estado. El SISPE permite también consolidar la estadística, a través de registros homogéneos e integrados en tiempo real, y también la gestión, el seguimiento y la evaluación de las políticas activas de empleo mediante la trazabilidad de todas las acciones relacionadas con los procesos de activación.

Por su parte, el artículo 36 del texto refundido de la Ley de Empleo definen las políticas activas de empleo como «el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social». Para permitir una mejor adecuación a las características de cada comunidad autónoma, estos servicios y programas pueden ser gestionados mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho (artículo 36.3 del texto refundido de la Ley de Empleo).

Por último, desde el punto de vista de la aplicación concreta de las políticas activas de empleo con un enfoque centrado en el acompañamiento continuado a los usuarios, resulta esencial referirse al artículo 27 del texto refundido de la Ley de Empleo que regula la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se regula reglamentariamente a través del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo. La Cartera establece las definiciones comunes a los servicios que deben prestar obligatoriamente todos los servicios públicos de empleo españoles y que son la base fundamental para la ejecución de la EEAE y el PAPE.

Si bien, a pesar de las previsiones legales y del entramado institucional, la respuesta de las políticas activas de empleo a las debilidades del mercado laboral y a las dificultades para la inclusión sociolaboral de una parte significativa de la población activa española, ha sido insuficiente. Por una parte, la inversión global en políticas activas de empleo ha sido en España tradicionalmente inferior a la media de la OCDE y de la Unión Europea; por otra, dentro del gasto total de política de empleo, que incluye la protección del desempleo, las políticas activas de empleo representan un porcentaje inferior respecto de las medias de la Unión Europea, muy alejado de la relación entre activación y protección de otros países y de la pretensión de aproximar la inversión que se realiza en la protección del empleo y el desempleo con la inversión en activación y recualificación.

Por añadidura, las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis económica y financiera y mantenidas durante muchos años, redujeron significativamente las inversiones en las políticas activas de empleo durante la última década, de tal modo que todavía no han recuperado la dotación financiera anual anterior a 2010, a pesar de que durante los años 2018 y 2019, se hizo un esfuerzo importante no ha sido hasta 2021, año del mayor esfuerzo inversor en políticas activas de empleo, con un incremento en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 del 35%, cuando se logran recuperar las dotaciones presupuestarias.

Como consecuencia, las tasas de cobertura (personas y empresas usuarias atendidas sobre el total potencial) son en España relativamente bajas y mayoritariamente se concretan en acciones de baja intensidad y corta duración. Asimismo, la provisión de las políticas activas de empleo depende significativamente de las subvenciones que los servicios públicos de empleo otorgan a terceras entidades para el mantenimiento de servicios y programas, con las limitaciones que ello conlleva en forma de discontinuidad en las acciones, precarización laboral de los equipos técnicos y falta de orientación hacia los resultados.

Con la visión crítica necesaria para abordar un proceso amplio de reforma, como el que se aborda en esta nueva Estrategia, se debe reconocer que la escasa dotación presupuestaria de las políticas activas en periodos precedentes, se añade a las limitaciones de los servicios públicos de empleo, organismos competentes en su planificación, ejecución y evaluación. Su escasez de medios humanos y materiales, unida a la complejidad del modelo de gobernanza y a la rigidez en el diseño y gestión de las políticas activas de empleo, ha repercutido negativamente en la ejecución presupuestaria.

Asimismo, las políticas activas de empleo tienen carencias en la evaluación y se enfrentan a valoraciones negativas en la eficacia y en la eficiencia de sus servicios y programas. En este sentido, en su estudio sobre el gasto en políticas activas de empleo en España publicado en 2019, la AIREF ha puesto de manifiesto ciertas debilidades de los Servicios Públicos de Empleo, especialmente en relación con determinadas políticas activas. Las dos primeras evaluaciones del desempeño de los Servicios Públicos de Empleo españoles en el marco de la iniciativa de aprendizaje mutuo de la Red Europea de los servicios públicos de empleo también pusieron de manifiesto debilidades de los mismos en los procesos de planificación, gestión y evaluación que afectan negativamente a la eficacia y eficiencia de sus servicios y programas.

A pesar de estas debilidades, que han impedido que las políticas activas ofrecieran una respuesta óptima a los desafíos globales y específicos del mercado de trabajo español, puede decirse que el Sistema Nacional de Empleo ha realizado avances significativos en la gobernanza y en la cohesión durante los últimos años, que han representado un sólido punto de partida, junto al compromiso político decidido, al diálogo social y al marco presupuestario, para la elaboración y el impulso a esta Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.