II. Prevención de los incumplimientos. El fomento del cumplimiento voluntario y prevención del fraude

II. Prevención de los incumplimientos. El fomento del cumplimiento voluntario y prevención del fraude

1. Censo.

El censo es la base de la información de la Agencia Tributaria para la asistencia, la prevención y el control tanto intensivo como extensivo.

El gran número de sociedades constituidas en España hace preciso que la Agencia Tributaria diseñe los sistemas de control del censo de forma que el cumplimiento de las obligaciones tributarias formales, derivadas de una correcta cumplimentación de los modelos 036 y 037, se realice de un modo adecuado.

Es cierto que dentro del colectivo societario existe una parte significativa constituida por sociedades inactivas o con escasa o nula actividad. A menudo tales sociedades han sido simplemente abandonadas por sus administradores y socios sin realizar los actos jurídicos que el ordenamiento prevé para los casos de terminación, extinción y disolución de la persona jurídica.

Ese tipo de actitudes, perjudiciales para la adecuada gestión de los recursos que la Agencia Tributaria destina al control, obliga a atender a un colectivo de potenciales obligados tributarios mucho mayor del que, efectivamente, realiza actividades económicas. Además, pueden dar lugar a defraudaciones utilizando, de uno u otro modo, estas sociedades aparentemente inactivas. Por último, la OCDE considera que estas personas jurídicas inactivas resultan potencialmente ocultadoras de la verdadera titularidad de bienes y derechos, en España o en otras jurisdicciones, y afectan con ello la transparencia de nuestro sistema en el conocimiento y comunicación del Beneficiario Efectivo.

El ordenamiento jurídico-tributario prevé determinadas consecuencias para estos comportamientos:

– El cierre de la página del Registro Mercantil, que es, además de la consecuencia del incumplimiento de ciertas obligaciones registrales, una sanción que deriva del incumplimiento reiterado de obligaciones fiscales que determinan, previamente, la baja en el Índice de Entidades. Así mismo, el cierre registral puede ser consecuencia de la revocación del NIF.

– La revocación del NIF, la cual impide la continuidad de la vida fiscal de la sociedad misma y que se encuentra regulada en el apartado 4 de la disposición adicional sexta de la Ley General Tributaria y en el artículo 147 del Reglamento General de aplicación de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos.

Tales medidas, que la Agencia Tributaria ha venido empleando en el pasado, van a ser continuadas durante el ejercicio 2022. Con ello se pretende asegurar una adecuada depuración de los censos, de forma que solo aquellas sociedades que realmente intervengan en el ámbito comercial o económico mantengan su plena vida jurídico-fiscal.

Se ha de destacar que todas estas medidas afectan no solo a sociedades mercantiles sino también a otras formas jurídicas.

En este sentido, durante 2022 se trabajará en la depuración del censo de entidades no mercantiles con el objeto de dar de baja, en su caso, aquellas entidades que no cumplan los requisitos para estar efectivamente dadas de alta.

Por otro lado, las nuevas estrategias de carácter preventivo que la Agencia Tributaria está impulsando en relación con el fomento del cumplimiento tributario no deben olvidar, en consonancia con los más modernos proyectos de la OCDE conocidos como «Right from the start» (atención al contribuyente desde su primer registro), a aquellos contribuyentes que cada año causan alta en los registros tributarios. Acompañar a estos desde el primer momento es, no solo una obligación de asistencia e información al contribuyente, sino también la mejor forma de asegurar el cumplimiento fiscal desde los primeros estadios de la actividad económica. De forma especial se presta apoyo a los emprendedores que sean personas físicas facilitándoles el inicio de su labor y su correcta inclusión en el censo a través de los asistentes censales mencionados en el punto anterior.

Asimismo, está prevista la continuación de otras medidas de mejora de la información censal como la realización de un control temprano a través de un mapa de riesgos de carácter preventivo que permita detectar situaciones de riesgo censal a la entrada en el censo de nuevos contribuyentes, en particular posibles incursiones de entidades controladas de manera efectiva por contribuyentes con conductas tributarias reprochables en el pasado, sobre los que se pretende realizar un seguimiento para prevenir posibles incumplimientos tributarios futuros, o como el desarrollo de actuaciones permanentes de rectificación censal a través del Plan de Rectificación Censal Integral permanente.

Un segundo ámbito de naturaleza censal al que se dirigirán los esfuerzos de la Agencia Tributaria durante el año 2022, en relación con las sociedades mercantiles, es el relativo a la información declarada en modelos 036, 303, 322, 390, 220 y 200. El objetivo será asegurar la correcta declaración, por parte de aquéllas, de los elementos identificativos o censales que resultan de capital importancia para un adecuado proceso de la información fiscal. Este proceso condiciona las posteriores labores de análisis de riesgos y las revisiones sectoriales impidiendo, cuando la información no es correcta, una asignación eficiente de los recursos de control en interés de los ciudadanos.

Por eso, y sin perjuicio de la adecuación a la situación sanitaria, los planes específicos de visitas del área de Gestión y de Inspección en la ayuda a las Grandes Empresas que anualmente se realizan incluirán un módulo de control y verificación censal que asegurará la corrección de los datos declarados en relación, entre otros, con los epígrafes de actividad económica, los socios y partícipes, los administradores o los domicilios en los que se desarrolla la actividad.

En la medida en que la evolución pandémica lo permita, se reanudarán las actuaciones de visitas de carácter censal.

Por último, la correcta formación del censo también requiere que cada contribuyente esté adscrito a la oficina gestora que le corresponde, encargada de la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos y de un primer control a través de las actuaciones de comprobación limitada.

Y ello es especialmente necesario en el caso de los contribuyentes que, en su condición de gran empresa, quedan adscritos a las Unidades de Gestión de Grandes Empresas.

Con este fin, ya en el ejercicio 2021 se han llevado a cabo de forma centralizada a través de la Administración de asistencia Digital Integral, las campañas de adscripción y desadscripción a dichas Unidades de Gestión de Grandes Empresas.

El buen resultado conseguido aconseja continuar en el ejercicio 2022 con estas campañas a nivel nacional, mediante un único órgano administrativo de referencia como son las Administraciones de asistencia Digital Integral, prestando un servicio homogéneo y uniforme en las distintas Delegaciones Especiales.

2. Cumplimiento de presentación de autoliquidaciones y declaraciones informativas.

Las actuaciones de depuración del censo permitirán que las acciones de control sobre el cumplimiento de la presentación de autoliquidaciones y declaraciones informativas de naturaleza tributaria se dirijan sobre aquellos contribuyentes activos que no hayan cumplido sus obligaciones tributarias, posibilitando una detección más precisa de los incumplimientos y una utilización más eficiente de los recursos que la Agencia Tributaria destina para hacer frente a estas actuaciones.

3. Calidad de la información internacional.

En el ámbito internacional, destaca el incremento de la transparencia en la información y la consolidación de todos los intercambios de información impulsados en la Unión Europea y en el ámbito de la OCDE. Toda esta información se ha ido completando, en los últimos años, con otras fuentes muy relevantes, como la información de cuentas financieras obtenida por la aplicación del Acuerdo entre el Reino de España y los Estados Unidos de América para la mejora del cumplimiento fiscal internacional con la implementación de la «Foreign Account Tax Compliance Act-FATCA» (Ley de cumplimiento tributario de cuentas extranjeras), del Acuerdo Multilateral entre Autoridades Competentes sobre intercambio automático de información de cuentas financieras, hecho en Berlín el 29 de octubre de 2014 (CRS) o, en el ámbito de la Unión Europea, la intercambiada al amparo de la Directiva 2014/107/UE del Consejo, de 9 de diciembre de 2014 (conocida como DAC 2), que modifica la Directiva 2011/16/UE del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa.

Desde 2017, año en el que 49 jurisdicciones realizaron el primer intercambio de información CRS (DAC2 para los Estados miembros de la Unión Europea), se han continuado incorporando nuevos países y jurisdicciones, hasta alcanzar la cifra de 108 jurisdicciones comprometidas a intercambiar información en 2021, número que va aumentando paulatinamente cada año. A ello hay que sumar los intercambios de información de cuentas financieras realizados al amparo del Acuerdo entre el Reino de España y los Estados Unidos de América para la mejora del cumplimiento fiscal internacional y la implementación de la «Foreign Account Tax Compliance Act» (FATCA).

Con el objeto de asegurar que las jurisdicciones participantes cumplen con el estándar, el Foro Global durante 2021 ha consolidado su sistema de evaluación a las jurisdicciones de forma que, además de evaluar el intercambio internacional previa petición, esta evaluación se va a extender también al intercambio automático de información sobre cuentas financieras con el objeto de valorar si, en las jurisdicciones participantes, todas las instituciones financieras obligadas a declarar efectivamente comunican la información, si se declaran todas las cuentas financieras incluidas en el ámbito del CRS y si las instituciones financieras tienen incorporados correctamente los procedimientos de diligencia debida al objeto de determinar la identidad y el país de residencia de los titulares y de las personas que ejercen el control de las cuentas financieras, así como si el intercambio de información se efectúa por los países y jurisdicciones de forma completa en tiempo y forma.

En este punto, cabe destacar la modificación que se ha incorporado en el modelo 289 (CRS) para tratar de acreditar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas de diligencia debida establecidas en CRS para todas las instituciones financieras obligadas a informar de cuentas financieras. Esta modificación se ha producido en virtud del Real Decreto 366/2021, que a su vez modifica el Real Decreto 1021/2015 para recoger la obligación de presentación del modelo 289 incluso en los casos de inexistencia de cuentas a informar por parte de la institución financiera obligada a declarar. En estos casos, deberá presentarse una declaración en la que el contenido reflejará que no existen cuentas que comunicar. Para ello, la Agencia Tributaria habilitará, además del servicio web ya existente, un formulario simplificado para poder presentar la declaración sin cuentas que comunicar.

Todo ello determina que la Agencia Tributaria debe continuar desarrollando actuaciones con las instituciones financieras tendentes al correcto cumplimiento y control por parte de las mismas de la diligencia debida que establece el CRS.

Una vez culmine el proceso de evaluación, en el año 2022 el Foro Global asignará las primeras calificaciones a los países y jurisdicciones que participan en el intercambio CRS y esta evaluación continuará realizándose con el objetivo de que se mantenga y continúe mejorando la calidad de la información sobre cuentas financieras con el objetivo final de lograr una información completa y veraz.

4. Prevención en materia de Aduanas e Impuestos Especiales.

La introducción de mercancías procedentes de terceros países, junto con la obligación de pago de los derechos de importación, está sujeta a otras condiciones asociadas a la seguridad y protección de los ciudadanos y que tienen importancia creciente en la actividad aduanera en los países de nuestro entorno socioeconómico, en los que se produce una progresiva reducción de los aranceles exigibles pero una mayor exigencia en cuanto a las condiciones que han de cumplir las mercancías para que puedan ser importadas, evitando circunstancias potencialmente peligrosas para la salud de los consumidores o el medio ambiente.

Con el fin de garantizar adecuados niveles de protección y seguridad, la aduana española inició hace años el camino hacia la implantación de mecanismos informáticos que permiten una mejor coordinación con otros servicios de inspección que actúan en las aduanas. Durante el año 2022, tras la consolidación del uso de las pre-declaraciones aduaneras y la implantación del pre-despacho de dichas declaraciones, se continuará trabajando en la mejora del sistema y de la coordinación con el resto de autoridades afectadas utilizando, en la medida de lo posible, herramientas informáticas, anticipando el control y reduciendo en gran parte los costes del despacho de mercancías.

En paralelo, se continuará trabajando a nivel europeo en el diseño de la Ventanilla Única Europea, que permitirá conectar a las autoridades aduaneras de todos los Estados miembros con las diferentes bases de datos europeas en que se gestionan licencias y certificados requeridos para los distintos regímenes aduaneros.

La normativa de la Unión Europea establece la liquidación de los derechos de importación por parte de las autoridades aduaneras a partir de la presentación de una declaración por el operador, sobre la que la aduana puede realizar las comprobaciones necesarias para garantizar que el importe de los derechos se ajuste a las disposiciones vigentes, a cuyo fin debe realizar un proceso de análisis de riesgo de las declaraciones aduaneras eficaz que permita identificar las operaciones sospechosas y determinar la acción de control adecuada en cada caso.

Así, las actuaciones de control en el recinto aduanero se dirigen a evitar actividades irregulares organizadas para la reducción o eliminación de la tributación. Además, representan una importante herramienta para el fomento del cumplimiento voluntario, al permitir que los operadores ajusten su actuación en aquellos casos en los que puedan concurrir errores en la confección de sus declaraciones, traduciéndose todo ello en una reducción del fraude aduanero. Obviamente, estas actuaciones de control en recinto deben complementarse con comprobaciones a posteriori, buscando siempre el necesario equilibrio entre la facilitación del comercio que toda Administración moderna debe procurar y un nivel de control adecuado, seleccionando tanto el nivel como el momento en que los controles deben ser realizados para su mayor eficacia.

Durante el año 2022 continuará la mejora del sistema de análisis de riesgo a fin de concentrar los controles en recinto en las operaciones más sospechosas o de más difícil control a posteriori. En particular, se prestará especial atención a las empresas que comiencen su actividad importadora, incluyendo en su caso labores de información con el objeto de garantizar el cumplimiento voluntario.

Los controles en los recintos aduaneros juegan, en consecuencia, un papel clave, tanto para garantizar la correcta liquidación de los tributos correspondientes como para evitar la entrada de mercancías que puedan suponer riesgos para los ciudadanos y, por ello se realizarán, entre otras, las siguientes actuaciones:

a) Refuerzo de las actuaciones de control de la importación y exportación de mercancías sujetas a controles adicionales, cuando no a prohibiciones específicas, como alimentos, medicamentos, equipos de protección individual, material radiactivo, productos o residuos peligrosos, precursores de estupefacientes, material de defensa y de doble uso, mercancías falsificadas, especies de la fauna y flora silvestres en peligro de extinción amparadas por el Convenio CITES, etc.

Para ello, se utilizarán técnicas de análisis de riesgo y se efectuarán reconocimientos físicos de las mercancías o mediante escáneres.

b) Control de las declaraciones aduaneras y de los elementos de las mismas con incidencia directa en la liquidación de los tributos asociados a la introducción de las mercancías en el territorio aduanero de la Unión Europea, con especial seguimiento de la declaración de valores en aduana llamativamente bajos, la realización de verificaciones físicas y documentales que aseguren la correcta clasificación arancelaria de la mercancía a efectos de la aplicación de los derechos de importación o, en su caso, de los derechos antidumping que puedan proceder, la comprobación de la correcta aportación de los documentos necesarios para acogerse a preferencias arancelarias y exenciones o reducciones de los derechos antidumping, la utilización de las franquicias aduaneras y fiscales tanto en relación con las mercancías transportadas por viajeros como en los envíos entre particulares efectuados por vía postal o a través de empresas de mensajería, las operaciones de comercio electrónico, la adecuación de las declaraciones a las informaciones arancelarias vinculantes, las declaraciones de exportación cuyo contenido puede implicar la liquidación de derechos arancelarios y el control de la correcta aplicación de regímenes aduaneros especiales como el perfeccionamiento, la importación temporal o el destino final.

También en el ámbito preventivo, la Intervención de Impuestos Especiales, como en años previos, continuará con el control específico del movimiento y existencias de productos en fábricas, depósitos fiscales y almacenes fiscales, en relación con los Impuestos Especiales de Fabricación.

La aplicación de novedades normativas en Impuestos Especiales influirá de forma decisiva en el control de las unidades de Intervención. La tarea de estas unidades se centrará en asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y en asegurar el cumplimiento de las novedades normativas con respecto a la obligación de llevanza de los libros de Contabilidad de Existencias de los productos objeto de los Impuestos Especiales, y en su caso, las materias primas empleadas en su obtención, que deberá ser realizado a través de la Sede electrónica de la Agencia Tributaria, mediante el suministro electrónico de los asientos contables, tal y como determina la Orden HAC/998/2019, de 23 de septiembre.

Ello supone, no solo programas informáticos adaptados para la llevanza electrónica de los libros de Contabilidad de Existencias, sino que el control por parte de las unidades de intervención será realizado a través de los mensajes electrónicos generados por parte de los operadores, lo que permitirá el control de los productos en tiempo real respecto a los establecimientos de Impuestos Especiales para los que es de obligado cumplimiento el nuevo sistema de llevanza de libros.

5. Fomento de la educación cívico-tributaria.

La Agencia Tributaria considera que uno de los puntos de partida en la lucha contra el fraude ha de ser la educación cívico-tributaria, en el convencimiento de que puede servir para incidir en el comportamiento tributario de los futuros contribuyentes. Por ello, se pretende avanzar en el desarrollo de acciones en el ámbito educativo que fomenten un mejor entendimiento de la necesidad de que toda la sociedad contribuya al sostenimiento del bien común.

Así, durante 2022 se potenciarán las acciones de formación en centros educativos, universidades y centros de profesorado en el marco del programa de educación cívico-tributaria, el desarrollo del concurso nacional para centros escolares, la firma de nuevos protocolos con universidades que permitan, entre otras acciones, la impartición de charlas sobre la materia en las mismas, así como cualquier otra actuación que posibilite un mejor entendimiento del hecho fiscal por los más jóvenes, lo cual redundará en el objetivo último de la Agencia Tributaria, la mejora del cumplimiento voluntario.

6. Otras actuaciones preventivas.

Igualmente se consideran de gran relevancia las actuaciones de naturaleza preventiva tendentes a garantizar las bases tributarias y a ofrecer seguridad jurídica a los contribuyentes. Así, se prevé continuar, en línea con años anteriores, con la política de fomento de los Acuerdos Previos de Valoración en materia de precios de transferencia y reparto de costes o beneficios, tanto de carácter unilateral como, particularmente, los de carácter bilateral y multilateral, en sintonía con lo que sucede en países de nuestro entorno. Con este tipo de actuaciones se pretende dar certidumbre a las relaciones jurídico-tributarias internacionales evitando costosas actuaciones inspectoras y futuras controversias, no sólo con los contribuyentes en sede de Tribunales, sino también con las Administraciones de otros países a través del sistema de resolución de discrepancias por medio de los procedimientos amistosos, garantizando así una tributación acorde con el principio de libre competencia.

En el caso concreto de los acuerdos previos de valoración de precios de transferencia, la gestión de la práctica totalidad de los mismos se centraliza en personal especializado, con lo que se facilita una mayor homogeneidad en los criterios aplicados, así como una mayor eficiencia administrativa.

En este terreno, la Administración tributaria española está trabajando con el resto de miembros de la comunidad internacional en la búsqueda de iniciativas que permitan mejorar el desarrollo de estos procedimientos y, en particular, las tendentes a la agilización de la resolución de los acuerdos previos de valoración bilaterales y multilaterales, en la medida en que lo permitan los recursos disponibles.

En el ámbito aduanero continuarán los trabajos de aplicación de los procedimientos simplificados y la tramitación de las correspondientes autorizaciones por parte de las autoridades aduaneras. En particular, en el ámbito financiero, destacan las relacionadas con la determinación del valor en aduana y en especial en los ajustes por precios de transferencia, acuerdos de licencia y demás acuerdos contractuales habituales en la operativa de las grandes empresas y grupos multinacionales.