Planificación de emergencias ante el riesgo de rotura o avería grave de presas y balsas

Planificación de emergencias ante el riesgo de rotura o avería grave de presas y balsas

La planificación de emergencias ante el riesgo de rotura o avería de presas o balsas se fundamenta en:

– La elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y balsas por los titulares de estos.

– La previsión de las actividades de protección a las personas, animales y bienes que ante esta eventualidad han de integrarse en los planes de protección civil dependiendo de su ámbito de aplicación (estatal, autonómica y local).

– El establecimiento de sistemas de notificación de incidentes y de alertas que permitan a la población y a los organismos de protección civil encargados de la gestión de los Planes de inundaciones a los que corresponda intervenir, la adopción de las medidas apropiadas.

Los planes de emergencia de presas y balsas

Los planes de emergencia de presas y balsas son documentos con carácter eminentemente técnico elaborados por los titulares de esas infraestructuras que establecerán la organización de los recursos humanos y materiales necesarios para la detección y el control de los factores de riesgo que puedan comprometer gravemente la seguridad de estas infraestructuras y provocar su rotura. Deberán además facilitar la disposición preventiva de los servicios y recursos propios y la coordinación con los de las administraciones públicas que, según se prevea en los respectivos planes de protección civil, hayan de intervenir para la protección de la población en caso extremo de rotura o avería grave y posibilitar que la población potencialmente afectada adopte las oportunas medidas de autoprotección, por lo que deberán prever los sistemas de información y alerta que se establezcan.

Tras la entrada en vigor del Real Decreto 264/2021, por el que se aprueban las Normas Técnicas de Seguridad de Presas y sus embalses (en adelante, RD 264/2021), y más concretamente su anexo I, Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y embalses, esta norma específica ha incorporado y desarrollado en detalle el contenido previsto en la Directriz Básica de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones (1995) para las presas, pasando a constituir la normativa de referencia en materia de seguridad de presas en nuestro país.

Funciones Básicas de los planes de emergencia de presas y balsas

Serán funciones básicas de los planes de emergencia de presas y balsas, las siguientes:

– Determinar, tras el correspondiente análisis de seguridad, las estrategias de detección e intervención para el control de situaciones que puedan implicar riesgos de rotura o avería grave y establecer los medios y la organización adecuados para su desarrollo.

– Determinar la zona inundable en caso de rotura, indicando los tiempos de propagación de la onda de rotura y los calados e identificar las afecciones asociadas a esta inundación detallando los elementos vulnerables.

– Disponer la organización y medios adecuados para obtener y comunicar la información sobre incidentes y/o alertas y la puesta en funcionamiento, en caso necesario, de los sistemas de aviso a la población que se establezcan.

Clasificación de las presas y balsas en función de su riesgo potencial

Los criterios utilizados para la clasificación de presas y balsas en función del riesgo potencial derivado de su hipotética rotura y para la asignación de las correspondientes categorías serán:

a) Categoría A: Presas y/o balsas cuya rotura o cuyo funcionamiento incorrecto puede afectar gravemente a los núcleos urbanos o servicios esenciales, o producir daños materiales o medioambientales muy importantes.

b) Categoría B: Presas y/o balsas cuya rotura o cuyo funcionamiento incorrecto puede producir daños materiales o medioambientales importantes o afectar a un número reducido de viviendas.

c) Categoría C: Presas y/o balsas cuya rotura o funcionamiento incorrecto puede producir daños materiales de moderada importancia y solo incidentalmente pérdida de vidas humanas. En todo caso, a esta categoría pertenecerán todas las presas no incluidas en las categorías A o B.

Para el caso de las presas, estos criterios se desarrollan en detalle en el anexo I del Real Decreto 264/2021.

Las administraciones competentes en materia de seguridad de presas y embalses informarán acerca de las resoluciones de clasificación de sus infraestructuras a las administraciones competentes en materia de protección civil. En este sentido, la Dirección General del Agua remitirá esta información a la Dirección General de Protección Civil en el formato más apropiado y será esta Dirección General quién se lo transmita a las protecciones civiles autonómicas.

Elaboración y aprobación de los planes de emergencia de presas y balsas

Todas las presas y balsas clasificadas en las categorías A o B deberán contar con el correspondiente Plan de Emergencia, que para el caso de las presas será elaborado e implantado según lo establecido en capítulo III «Plan de Emergencia» del anexo I «Norma Técnica de Seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y embalses» del Real Decreto 264/2021.

Será responsabilidad del titular de la presa o balsa la elaboración del Plan de Emergencia, su implantación, la inclusión de los escenarios de activación en las Normas de Explotación de la presa y/o balsa, el mantenimiento permanente en condiciones de operatividad de todos los sistemas relacionados con el plan, su actualización y su revisión.

La aprobación de los planes de emergencia de presas y balsas corresponde a la administración competente en materia de seguridad de presas y embalses previo informe preceptivo y favorable de los órganos competentes en materia de protección civil.

En el caso de las presas o balsas de competencia estatal, previamente a la aprobación por parte de la Dirección General del Agua, el plan de emergencia de la presa o balsa deberá contar con el informe del Consejo Nacional de Protección Civil. En el caso de presas o balsas de competencia autonómica el informe previo a la aprobación del plan de emergencia de presa o Balsa se efectuará por la comisión de protección civil de la comunidad autónoma.

Se remitirá una copia de la resolución de aprobación de cada plan de emergencia de presa o balsa, y de la versión final del propio plan al órgano competente en materia de protección civil cuyo territorio pueda verse afectado por la rotura o avería grave de estas infraestructuras. Para el caso de las infraestructuras de competencia estatal, se remitirá a través de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior.

Dichos órganos proporcionarán a las autoridades municipales cuyo ámbito territorial pueda verse afectado por la onda de rotura en un intervalo no superior a las dos horas la información necesaria incluida en el Documento Técnico de Implantación (en algunos planes de emergencia la referencia será el Documento de Operatividad) y fundamentalmente la cartografía en formato digital de las posibles afecciones.

Toda modificación del plan de emergencia de presa o balsa deberá ser comunicada a los órganos de protección civil antes indicados.

La revisión plan de emergencia de presa o balsa deberá seguir el mismo procedimiento que el de aprobación inicial.

Contenido mínimo de los planes de emergencia de presas y balsas

El contenido mínimo de los planes de emergencia de presas y balsas atenderá a lo indicado en la directriz anterior y para el caso de las presas a lo previsto en el anexo I del Real Decreto 264/2021, que está constituido por:

– El análisis de seguridad de la presa o balsa.

– La zonificación territorial y análisis de los daños potenciales generados por su rotura o funcionamiento incorrecto.

– Las normas de actuación.

– La organización de los recursos humanos y materiales para gestionar las situaciones de emergencia.

– Los medios y recursos para la puesta en práctica de las actuaciones previstas en el plan de emergencia de presa o balsa.

Para el caso del plan de emergencia de presa este se estructurará preferentemente en 3 documentos:

– Tomo I: Documento ejecutivo.

– Tomo II: Documento Técnico de Implantación.

– Tomo III: Anejos justificativos.

El Documento Técnico de Implantación está destinado a la divulgación externa y a la coordinación con las administraciones de protección civil involucradas en la gestión de la emergencia.

En el Documento Técnico de Implantación se incluirá una descripción de la presa y su entorno, se definirán los accesos a la presa, las áreas inundables y las afecciones y el resto de su contenido se centrará en las actuaciones a realizar para la implantación (programación del proceso, definición del centro de gestión de la emergencia, de los sistemas de comunicaciones y del sistema de aviso a la población) así como la previsión de los simulacros.

Escenarios de seguridad y de peligro de rotura de presas y balsas

En función de la gravedad de la situación de emergencia, se establecerán en el plan de emergencia de la presa o balsa distintos escenarios tipo. Cada escenario tiene asociado en dicho plan unas normas de actuación para reducir y controlar el riesgo y unos procedimientos de comunicación con las autoridades de protección civil implicadas en la gestión de la emergencia. Serán los siguientes:

a) Escenario de control de la seguridad o «Escenario 0»: Las condiciones existentes y las previsiones aconsejan una intensificación de la vigilancia y el control de la presa o balsa, no requiriéndose la puesta en práctica de medidas de intervención para la reducción del riesgo.

b) Escenario de aplicación de medidas correctoras o «Escenario 1»: Se han producido acontecimientos, que, de no aplicarse medidas correctoras, podrían ocasionar peligro de avería grave o rotura de la presa o balsa.

c) Escenario excepcional o «Escenario 2»: Existe peligro de rotura o avería grave de la presa o balsa y no se puede asegurar el control mediante la aplicación de medidas y medios disponibles.

d) Escenario límite o «Escenario 3»: La probabilidad de la rotura o avería grave de la presa o balsa es elevado o ya ha comenzado.

Según el escenario de gravedad, el Director del plan de emergencia de presa o balsa deberá:

– Intensificar la vigilancia de la presa o balsa.

– Disponer la ejecución de las medidas técnicas o de explotación necesarias para la disminución del riesgo.

– Mantener permanentemente informados a los organismos públicos implicados en la gestión de la emergencia y específicamente a las autoridades de protección civil autonómicas.

– Dar la alarma a la población potencialmente afectada, de acuerdo con lo previsto en dicho plan, en caso de peligro inminente de rotura de presa o balsa a los organismos implicados en la gestión de la emergencia.

La implantación de los planes de emergencia de presas y balsas

Se entiende por implantación la ejecución de los elementos incluidos en el plan de emergencia de presa o balsa aprobado, así como la divulgación del mismo, tanto a las autoridades municipales de los ayuntamientos afectados en las dos primeras horas desde el inicio de la avería grave o la rotura como a la población residente en la zona potencialmente inundable en la primera media hora.

La implantación de un plan de emergencia de presa o balsa se concreta en el establecimiento de:

– Un centro de gestión de emergencias (sala de emergencia).

– Un sistema de comunicaciones del titular con los diferentes organismos implicados en la gestión de una eventual situación de emergencia.

– La previsión de un sistema de aviso a la población bajo responsabilidad y operatividad del titular de la presa en la zona potencialmente afectada en la primera media hora.

– Un programa de información a la población.

La supervisión del proceso de implantación del plan de emergencia de presa o balsa se realizará desde un Comité de Implantación, cuya constitución habrá de realizarse en un plazo inferior a dos años desde la aprobación del plan de emergencia.

En el Comité de Implantación estarán representados:

a) El titular de la presa o balsa.

b) La Administración competente en materia de protección civil a nivel estatal en el territorio de la o las comunidad(es) autónoma(s) que pudieran verse potencialmente afectadas en caso de producirse un fallo o rotura de la presa o balsa.

c) La administración competente en materia de protección civil a nivel autonómico en el territorio de la o las comunidad(es) autónoma(s) que pudieran verse potencialmente afectadas en caso de producirse un fallo o rotura de la presa o balsa.

d) La administración hidráulica competente.

El Comité de Implantación tendrá las siguientes funciones:

– Supervisar el Documento Técnico de implantación del Plan de Emergencia elaborado por el titular de la presa o balsa.

– Establecer el programa de trabajos que asegure la implantación material efectiva en el plazo reglamentario.

– Acordar las actividades a llevar a cabo para la implantación material del plan de emergencia.

– Asegurar la actuación coordinada de las distintas administraciones públicas involucradas en la fase de implantación.

– Definir las necesidades de actualización o revisión del plan de emergencia.

– Diseñar la campaña de divulgación del plan de emergencia.

– Establecer el calendario de ejercicios y simulacros a efectuar.

– Realizar la campaña de información a la población afectada por la potencial rotura.

– La resolución de cualquier duda que pueda surgir durante la fase de implantación del plan de emergencia.

– Realizar la campaña de información a la población afectada por la potencial rotura.

Cuando un mismo titular tenga que implantar varios planes de emergencia de presas o balsas en el territorio de una misma comunidad autónoma y en el ámbito de una misma administración hidráulica, existirá preferiblemente un único Comité de Implantación. De esta manera se asegurará la unicidad de criterios, de contenido y plazos, en la implantación.

El proceso de implantación se considerará finalizado una vez puestos en servicio el centro de gestión de emergencias, los sistemas de comunicaciones y de aviso a la población y una vez realizada la divulgación a las autoridades municipales de los ayuntamientos potencialmente afectados por la onda de rotura en las dos primeras horas.

Una vez ejecutadas estas acciones, el Comité de Implantación levantará un acta de finalización de la implantación que será enviada a la administración competente en materia de seguridad de presas y embalses y a las administraciones competentes en materia de protección civil.

El proceso de implantación del plan de emergencia tendrá lugar en un plazo máximo de cuatro años desde su aprobación.

El Comité de Implantación establecerá un calendario de ejercicios y simulacros a realizar durante los años posteriores a su finalización para verificar periódicamente las condiciones de operatividad del plan de emergencia.

Las actualizaciones y revisiones de los planes de emergencia de presas se realizarán por los titulares en función de lo establecido en las normas técnicas específicas.

En el caso de la implantación de un plan de emergencia de balsa, se deberá asegurar al menos:

– Un sistema de comunicaciones del titular con los diferentes organismos implicados en la gestión de una eventual situación de emergencia y específicamente con la autoridad de protección civil autonómica.

– Un programa de información a las autoridades locales afectadas en caso de avería grave o rotura.

El proceso de implantación del plan de emergencia de balsa se considerará finalizado una vez realizadas las actuaciones anteriores. Dicho proceso se realizará en coordinación con los órganos de protección civil autonómicos. El plazo para su realización es de un máximo de un año desde la aprobación del plan de emergencia de la balsa.

Interfase entre el plan de emergencia de presa y balsa y los planes de protección civil ante el riesgo de inundación

Para asegurar una correcta y efectiva puesta en práctica de la planificación que dé respuesta adecuada ante una hipotética rotura de presa o balsa, los planes de protección civil de las administraciones públicas deberán tener en cuenta la parte del contenido de los planes de emergencia de las infraestructuras que les afecten en función del territorio potencialmente afectado por la misma y principalmente la cartografía del riesgo potencial.

Comunicación de los escenarios de emergencia del plan de presa o balsa entre autoridades y organismos públicos con responsabilidades en la gestión de las emergencias

La comunicación de escenarios de emergencia de los planes de presas o balsas declarados en estas infraestructuras entre las autoridades responsables en la gestión de las emergencias tendrá por finalidad alertar a los servicios que, en su caso, hayan de intervenir e informar a la población potencialmente afectada sobre el riesgo existente y las medidas de protección a adoptar.

En general se hará un seguimiento continuo por parte de los titulares de las presas o balsas aunque no haya causas que den lugar a activaciones de escenarios. En caso de que se produzca alguna activación, la comunicación de los escenarios previstos en el plan de emergencia de la presa o balsa a las autoridades de protección civil dará lugar al seguimiento por aquellas de la situación en la infraestructura y en su caso a la activación de diferentes situaciones operativas de los correspondientes planes de protección civil de las administraciones públicas ante el riesgo de inundaciones según lo que se haya previsto en los mismos.

Así, se podrá establecer la Fase de Alerta y Seguimiento o de preemergencia del Plan de inundaciones, a la que corresponde la situación operativa 0, en el momento en que se declare el escenario 1 de aplicación de medidas correctoras en al menos una presa o balsa. O bien, podrá ser declarada la Fase de Emergencia del Plan de Inundaciones en situación operativa 1 o 2 cuando la situación en una presa o balsa una vez alcanzado el Escenario 1, tenga muchas probabilidades de pasar a Escenario 2, existiendo peligro de rotura o avería grave de la presa o balsa y no pudiendo asegurarse su control mediante la aplicación de las medidas y medios disponibles. En cualquier caso, el Director del plan de protección civil podrá activar cualquier situación operativa independientemente del escenario de gravedad del plan de emergencia de presa o balsa.

En todo caso, ante situaciones que, aun siendo controlables con seguridad, requieran pasar de la mera vigilancia intensiva a la adopción de medidas tales como un vaciado parcial del embalse o la realización de reparaciones de importancia, se constituirá el comité permanente previsto en el artículo 49 del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (Real Decreto 927/1988, de 29 de julio), o el órgano que se establezca por la administración hidráulica de la comunidad autónoma, en el ámbito de sus competencias. Se garantizará la coordinación entre dichos comités y los órganos de protección civil autonómicos.

Salvo casos de inmediata e inaplazable necesidad corresponderá a este comité permanente decidir el momento y las condiciones en que hayan de producirse los desembalses extraordinarios, poniéndolo en conocimiento y de forma coordinada con los organismos de protección civil para evitar afecciones graves a la población.

Las actuaciones de comunicación de los planes de emergencia de presas o balsas se estructurarán de acuerdo con lo siguiente:

a) Escenario 0: Desde el momento en que las previsiones o acontecimientos extraordinarios aconsejen una intensificación de la vigilancia de la presa o balsa, el Director del Plan de Emergencia habrá de ponerlo en conocimiento del órgano o servicio que a estos efectos se establezca por la Dirección General del Agua. En el caso de presas y balsas ubicadas en cuencas intracomunitarias, así como balsas fuera de Dominio Público Hidráulico, la comunicación se hará a la administración hidráulica de la comunidad autónoma, asegurando que esta comunicación llegue también al Director del Plan de Protección Civil frente a Inundaciones de la comunidad autónoma afectada.

b) Escenario 1: Desde el momento en que por parte del titular de la presa o balsa se considere adecuado declarar algún escenario de emergencia (a partir de este escenario de aplicación de medidas correctoras o «Escenario 1»), tendrá que notificarlo tanto al órgano de Dirección del Plan de protección civil de la comunidad autónoma como a la/las delegaciones/subdelegaciones del gobierno de la/las provincias cuyo ámbito territorial pueda verse afectado por la onda de avenida. Asimismo, cuando el potencial área inundable pudiera alcanzar a más de una comunidad autónoma y/o algún país limítrofe, la comunicación se efectuará a las autoridades de protección civil (estatal y autonómica) de los territorios afectados y al Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil.

c) Escenario 2: El titular de la presa o balsa se asegurará de que se comunique a los mismos órganos y autoridades que para el escenario 1, si bien las informaciones al órgano de Dirección del Plan de protección civil de la comunidad autónoma y, en su caso, a las delegaciones/subdelegaciones del gobierno de la/las provincias, se canalizarán a través del correspondiente CECOP/CECOPI, desde el momento en que este se constituya.

d) Escenario 3: El titular de la presa o balsa o el Director del Plan, seguirá informando a través del CECOP/CECOPI a las autoridades de protección civil y procederá a activar los sistemas de aviso designados durante la implantación que alertarán a la población residente que aún pudiera estar en la zona inundada en un intervalo no superior a media hora.

El titular de la presa o balsa se asegurará de que se mantengan informados los órganos anteriormente citados, sobre las medidas adoptadas y la evolución de la situación de emergencia hasta que finalice esta.

Los órganos de dirección de los planes especiales de protección civil de inundaciones de las comunidades autónomas trasladarán la información a las autoridades locales de los municipios comprendidos en el área que pudiera resultar inundada por la rotura de la presa o balsa y les mantendrán informados de la evolución de la emergencia.

El órgano de Dirección del Plan de protección civil de la comunidad autónoma, cuyo ámbito puede verse afectado por la avería o rotura de una presa o balsa y, en su caso, la delegación o subdelegación del gobierno, contarán con el asesoramiento técnico de los órganos designados por la Dirección General del Agua o por la administración hidráulica de la comunidad autónoma competente.

Cuando la rotura o avería en una presa o balsa pueda ocasionar que varias comunidades autónomas resulten afectadas por la inundación o que la afección alcance un país limítrofe, la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, establecerá un protocolo de comunicación permanente con las autoridades de protección civil de las comunidades autónomas y las correspondientes delegaciones y subdelegaciones del gobierno, así como con el órgano establecido a dichos efectos como punto focal por el país limítrofe que pueda verse afectado.

En estos casos, la Dirección General de Protección Civil y Emergencias tendrá que convocar a los miembros del Comité Estatal de Coordinación y Dirección y permanecerá en contacto permanente con la Dirección General del Agua, al objeto de facilitar el intercambio de información y proporcionar el asesoramiento técnico que resulte necesario.

El plan de emergencia de la presa o balsa definirá los procedimientos y medios para hacer efectiva la comunicación con las autoridades y organismos públicos con responsabilidades en la gestión de las emergencias y especialmente para la coordinación permanente con los órganos de protección civil de las administraciones públicas.

Constitución de Centros de Coordinación Operativa Integrados

Cuando en una presa o balsa concurran las circunstancias que requieran la declaración de los «Escenarios 2 o 3», en cada una de las comunidades autónomas potencialmente afectadas habrá de quedar constituido al menos un CECOPI.

El CECOPI mantendrá, desde el momento de su constitución, comunicación directa con el centro de gestión de emergencias de la presa o balsa, recibiendo las informaciones sobre la evolución del suceso y asumirá las funciones de comunicación.

Previsiones de los planes de protección civil ante el riesgo de inundaciones

Los planes especiales de protección civil ante el riesgo de inundaciones de las comunidades autónomas cuyo ámbito territorial pueda quedar afectado por inundaciones generadas por rotura de una presa o balsa, de acuerdo con la delimitación de las áreas inundables que se efectúen en su respectivos planes de emergencia, habrán de prever los procedimientos de alerta y actuación de sus propios servicios ante dicha eventualidad, así como las actuaciones necesarias para el aviso a las autoridades municipales y a la población, complementarios a los propios de la presa y balsa, y para la protección de las personas y de los bienes. Estas actuaciones serán dirigidas y coordinadas mediante los Centros de Coordinación Operativa previstos en los correspondientes planes especiales de comunidades autónomas.

En los Planes de Actuación Municipal cuyo ámbito territorial pueda verse afectado por la rotura de una presa o balsa en un intervalo de tiempo de dos horas o inferior, contando desde el momento hipotético de la rotura, habrán de contemplarse los aspectos siguientes:

– Delimitación de las zonas de inundación, y de los elementos vulnerables potencialmente afectados, de acuerdo con lo establecido en el vigente Plan de Emergencia de Presa o Balsa.

– Previsión de los medios y procedimientos de alerta y alarma a la población previstos en el plan de emergencia de la presa o balsa.

– Previsión de los mecanismos de comunicación y coordinación con el órgano de dirección del correspondiente plan de comunidad autónoma.

– Previsión de las vías de evacuación elaboradas por las autoridades competentes, considerando las diversas fuentes de cartografía oficiales y municipales.

– Previsión de medios a emplear por la población para su alejamiento inmediato de las áreas de peligro si fuera necesario.

– Previsión de los centros que se habilitarán por parte de la administración local para la acogida de la población evacuada.

– Otras medidas a definir por la comunidad autónoma en su plan especial.

En el plan estatal se establecerán los procedimientos organizativos para que, en caso necesario, una autoridad estatal pueda ejercer la dirección y coordinación de las actuaciones del conjunto de las administraciones públicas en toda el área que pueda verse afectada por la rotura de una presa, cuando dicha área supere el ámbito territorial de comunidad autónoma en que la presa se encuentra ubicada y la emergencia sea declarada de interés nacional.

El Comité de Implantación permitirá la coordinación necesaria entre las distintas administraciones públicas y otros entes (titulares de las infraestructuras) intervinientes, así como la verificación periódica de la eficacia del Plan y la evaluación de la operatividad de los procedimientos establecidos, con el fin de garantizar la adecuada preparación y coordinación de los recursos implicados.